近年来国有企业员工持股和股权激励有序开展，自2016年发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号），《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号）以来，已有大量国有企业按照政策规定实施了员工持股或者股权激励，并取得显著成效。
一、政策文件中不同类型
“国有企业”定义
在国资监管语境下，《中华人民共和国企业国有资产法》（中华人民共和国主席令第五号）第五条、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）第四条、《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）第二条等政策文件对国有企业、国有控股企业、国有实际控制企业、国有参股的定义进行规定，但目前并没有法律法规对国有企业有明确的定义。
另外，在统计口径上，国家统计局《关于统计上对公有和非公有控股经济的分类办法》（以下简称《分类办法》），第四条和第五条，明确了绝对控股和相对控股的概念。
二、政策文件规定含义的解读
基于国资监管，《企业国有资产法》虽然明确了国家出资企业的类型，但其对国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司中“独资、控股、参股”内涵并没有更进一步明晰。
《企业国有资产交易监督管理办法》第四条详细规定了“三类主体”，即“国有独资和全资企业（公司）”“国有控股企业”“国有实际控制企业”。
基于统计口径，《分类办法》根据企业实收资本中某种经济成分的出资人实际出资情况对企业的控股程度，将国有企业分为国有绝对控股和国有相对控股。
但在实践中，如何清晰区分国有企业的类型仍然存在不同理解和困惑。我们结合实践中的疑问，对国有独资和全资企业（公司）、国有控股企业、国有实际控制企业以及国有参股企业的内涵进行辨析和解读。（其中，国有独资比较容易理解和辨认，本文不再赘述。）
（一）国有全资企业（公司）
根据32号令第四条第（一）款，国有全资企业（公司）是指政府部门、机构、事业单位及国有独资企业（公司）直接或间接持股比例为100%的企业（如图1）。
图1：国有全资企业（公司）内涵特点
这类企业有以下四个特点：
股东可以为多个，可以是政府机构或者国有独资公司；
可以是直接或者间接持股；
股权合计100%；
层级可以是一级企业或二级企业。
实践中的疑问：若五家政府单位或独资公司，各持B公司20%的股权，那么B公司属于什么类型企业（如图2所示）？我们结合国有全资企业（公司）的四个特点，比较清楚可以判断B公司是国有全资公司。
图2：公司B的股权结构
（二）国有控股企业
32号令第四条第（二）款和第（三）款规定了国有控股企业的两种情形，只要符合其中之一，即为国有控股企业。但在实践中，国有控股企业是最容易出现理解偏差或界定误区的，主要有三种情形：
国有资本合计拥有产（股）权比例超过50%，国有股东之一和民营股东为并列大股东，企业且无实际控制人，如图3中的公司C1是否为国有控股企业？
图3：公司C1的股权结构
此情形中，我们根据32号令第四条第（二）款判断，一是国有独资A和国有全资B合计拥有产（股）权比例超过50%；二是虽国有全资B和非公资本C为并列最大股东，但也满足“其中之一为最大股东”的要求，此种情形中，公司C1界定为国有控股企业。
国有资本合计拥有产（股）权比例超过50%，虽然其中之一为大股东，但由非公资本实际控制，那么图4中的公司C2是什么类型的国有企业？
图4：公司C2的股权结构
此情形中，可以明显判断出公司C2是完全满足32号令第四条第（二）款中的两个条件，因此无论是否由非公资本协议控制或者财务并表，都无法改变公司C2的国有控股企业的性质。
国有资本合计拥有产（股）权比例超过50%，但国有独资/国有全资/国有控股企业不是大股东，也不是实际控制人，如图5中的公司C3是什么类型的国有企业？
图5 公司C3的股权结构
此情形中，根据32号令第四条第（三）款判断，国有全资、国有独资及国有控股企业对外出资，拥有公司C3股权比例为60%，超过50%，因此，图5中公司C3我们认为是国有控股企业。
对32号令第四条第（三）款，在实践中的理解的困惑和疑问在于是“单一国有股东拥有股权比例超过50%”还是“合计拥有股权比例超过50%”？
我们结合2023年6月20日国务院国有资产监督管理委员会官方网站一则《关于国有控股企业和国有实际控制企业如何区分的咨询》答复分析：
《关于国有控股企业和国有实际控制企业如何区分的咨询》答复
来源：国务院国有资产监督管理委员会官网
答复明确“原则上，国有股东持股比例大于50%为国有绝对控股企业。”此答复与《分类办法》第四条“绝对控股是指在企业的全部实收资本中，某种经济成分的出资人拥有的实收资本（股本）所占企业的全部实收资本（股本）的比例大于50%”保持一致。
此外，2012年6月14日，国家发改委财政金融司出台的《股权投资企业备案指引》，在《3.2股权投资企业合伙协议指引》和《8.2股权投资管理企业合伙协议指引》中规定：“本指引所称“国有企业”，系指国有股权合计达到或超过50%的企业。”
因此，我们理解32号令第四条第（三）款拥有股权比例超过50%应该为合计拥有股权比例。那么，很明显图5中公司C3为国有控股企业。
（三）国有实际控制企业
根据32号令第四条第（四）款规定，国有实际控制企业是政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
由此可见，判断是否为国有实际控制企业需要同时满足股东身份、持股比例、股东地位及实际支配企业四个条件。在实践中，前三个条件比较容易识别，如何判断是否为实际支配或者实际控制就成为关键。
如图6中公司D是否为国有实际控制企业？从图6中，公司D满足股东身份为国有企业、持股比例未超过50%，为第一大股东三个条件，但三个股东并没有实际控制问题没有做任何的书面约定。
那么，我们分析国有全资A作为持有企业D49%股权的股东，根据《公司法》第一百零三条第二款规定，在公司中持股比例高于三分之一时，对于公司的重大决策事项具有否决权，实践中，认为企业A股东对公司D具有相对控制权。
因此，一般将公司D认定为国有实际控制企业，除非能够提出相反证据（如股东内部协议、公司内部规章、国资监管部门出具的证明等）证明非国有资本拥有实际控制权。
图6：公司D的股权结构
（四）国有参股企业
根据《国有企业参股管理暂行办法》第二条规定，国有参股企业是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的企业。在实践中，除了上述容易混淆的情况外，国有参股企业比较容易判断，在此不再赘述。
三、小结
本篇结合政策文件、实务中的困惑，对不同类型国有企业，尤其是国有参股企业的概念界定和内涵理解进行解读及辨析。
后续，我们将在《国有参股企业开展员工持股政策适用性及参考度研究》（下篇）中，继续为大家深入解读国有参股企业实施员工持股/股权激励适用哪些政策、需要遵循哪些底线、不能触碰哪些红线等实务中企业关注和关心的内容。
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