【作者简介】
刘茹，高级工程师，注册城乡规划师，西安市城市规划设计研究院项目负责人
孟洁，高级工程师，注册城乡规划师，西安市城市规划设计研究院规划一所所长
摘要
汉长安城遗址区具有遗产保护及乡村振兴的双重属性，其既牵连着千年文脉，又维系着后世传承，重要性毋庸置疑。在新时期国土空间规划背景下，对遗址区进行管控保护、主题展示、文旅融合及传统利用等，实现区域土地利用引导与控制、大遗址保护与乡村建设的协同，才能继续发现和挖掘文化遗产的内涵与底蕴，实现遗址区保护与发展相融合。文章基于汉长安城遗址区保护与发展的现实困境，从战略共赢、底线管控和分类引导3 个方面探讨遗址区保护与发展规划策略，以期推动汉长安城文化遗产成为带动经济转型发展的新增长极，发挥文化遗产增强文化自信、增进文化自觉的积极作用，使汉长安城遗址区真正实现从国家遗址公园向国家文化公园转变。
[关键词]遗址保护；发展；国家文化公园；国土空间规划；汉长安城遗址区
[文章编号]1006-0022(2020)S1-0191-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]刘茹，孟洁．汉长安城遗址区保护与发展规划探索[J]．规划师，2020( 增刊2)：191-196．
0 引言
2009 年12 月，国家文物局制订的《国家考古遗址公园管理办法》( 试行) 中提出“国家遗址公园”的概念，其是指以重要考古遗址及背景环境为主体，具有科研、教育和游憩等功能，在考古遗址保护和展示方面具有全国性的示范意义的特定公共空间。这一概念重点强调了对遗产的文化激活、内容展示和全面保护3个维度。2017 年发布的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》首次提出“国家文化公园”的概念，这一概念主要是针对中国一大批独具特色的大型古代文化遗址的保护需求提出来的，其从萌芽到提出再到发展、完善是一个漫长的过程，并与国家的发展与文化的自信密切相关。国家文化公园建设强调通过整合具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源，实施公园化管理运营，实现保护传承、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐和科学研究功能，形成具有特定开放空间的公共文化载体，集中打造中华文化的重要标志。
作为中国迄今规模最大、保存最完整的都城遗址，汉长安城遗址曾以中国历史上第一个国际大都会和当时世界规模最大都城的形象广为人知。城垣内面积为36km²，建有未央宫、长乐宫、北宫、桂宫、明光宫、建章宫及八街九陌、长安九市等，为同一时期罗马城规模的2.5 倍。2014年6 月，国家将汉长安城遗址中的未央宫遗址作为“丝绸之路：长安—天山廊道路网”的重要组成部分，并已成功申报为世界文化遗产；2017年12月，未央宫遗址被正式列入国家考古遗址公园名单。随着西咸一体化的推进，西咸新区被划归西安市代管，汉长安城遗址保护区正好位于未来发展版图的核心区，是未来大西安的核心区位(图1)。同时，西安市明确将申报创建汉长安城国家文化公园作为汉长安城下一步发展的目标，力争将汉长安城大遗址保护项目列入国家“十四五”规划和国家文化公园体系。创建汉长安城国家文化公园，不仅能完善中国国家文化公园的重要内容，还能提高汉长安城大遗址的管理和保护标准，更好地发挥汉长安城大遗址的价值。那么，在新一轮国土空间规划中如何发挥和利用好汉长安城遗址保护区及周边区域的文化价值，值得深思。
图1 汉长安城遗址范围图
1 汉长安城遗址区保护与发展的现实困境
汉长安城遗址于1961 年便被国务院列为全国第一批重点文物保护单位，陕西省和西安市等各级政府也自觉服从国家与民族利益，从未在其遗址范围内安排重大项目。遗址区以“城市包围乡村”的整体格局被完整保留至今，其中共涉及33 个行政村，村庄总人口为5.4 万，流动人口为7.2万。但随着经济的高速发展，彼时对于汉长安城遗址的保护，成了其释放独特文化效应的枷锁。而相较于一般区域的农村，汉长安城遗址区面临着更为复杂的形势：一方面，村庄发展受到遗址保护的限制，难以按照正常的发展理性进行基础设施建设和产业发展；另一方面，在快速城镇化背景下，村民或集体自发的建设活动对遗址的保护产生了前所未有的冲击。
1.1 保护之名下的城市发展痛点
随着城市化的快速推进，曾经辉煌至极的城池变成了“沉睡”在现代都市一角的遗迹，与外围城市版块严重割裂，成为一片“孤岛”，与人们心目中的“汉长安”相去甚远。
在此背景下，《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025)》提出对于遗址保护范围及遗址建设控制地带的要求，即“区内企事业单位、居民住宅小区和村落的现有建筑不准扩建和改建；在产业调整和城市改造的过程中，逐步拆除和迁移现有建筑”。但企业搬迁后腾留的大量土地因文物保护限制而无法进行开发利用，过分保护所带来的不利影响随之显现，在一定程度上限制了西安市西北方向的发展脚步。从1956 年对汉长安城遗址的考古挖掘到2014 年成功将未央宫遗址申请为世界文化遗产，再到近几年所做的努力，汉长安城遗址保护与发展模式仍处于不断探索之中，目前已经展示的遗迹点和开发的景区主要是未央宫遗址、汉城湖景区和遗址区内的5座博物馆。由于遗址经历了两千多年的风雨侵蚀及人为破坏，地面留存的遗址不多，可观赏性不强，加之其展示和利用方式多以原状和标识展示为主，大多数游客看不懂其蕴含的文化内涵。因此，随着汉长安城遗址区在国家文化公园中的战略地位的明晰，应通过合理的功能分区、制度安排以实现遗址保护与区域发展并举。
1.2 遗址保护、生态保护与村庄发展之间的矛盾尖锐
在历版城市总体规划中，汉长安城的36km²用地一直被作为非建设用地，但随着城市的发展，遗址区四周被城市建设所包围，其内部村庄( 主要是位于石化大道两侧及朱宏路沿线的村庄) 用地被城市建设严重吞噬。遗址区内部的遗址本体与村庄、基本农田等各类用地边界不明晰，存在着相互冲突现象，遗产保护与周边发展不协调，存在部分村庄建设占压遗址及基本农田与遗址重叠的现象。
通过对比2009 年与2018 年的影像图发现，这十年间遗址区内村庄二产用地增加较为明显。现状村庄住宅及设施用地面积合计为5.4km²，产业用地面积为8.67km²，村庄建设用地面积合计为18.19km²，该数据已远远超过《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025)》提出的“控制村落占地面积3.05km²”的规模要求。
经统计，现状村庄建设占压遗址的总用地面积为11.32km²，其中村庄建筑(宅基地、设施用地) 占压遗址的用地面积为2.07km²，产业建筑占压遗址的用地面积为9.25km²。村域范围内基本农田总面积为6.16km²，其中基本农田与文物遗址冲突用地面积为1.89km²，与村庄建设重叠用地面积为0.84km²。
1.3 内部问题错综复杂，民生工程无法保障
受文物保护规划的限制，汉长安城遗址区内的发展受到极大的约束，导致区内没有规划市政基础设施。村民喝的是井水，没有下水道，用的是涝池，也无天然气，耕地没有效益，村民便将其变成垃圾堆放场，村庄原本的农用地流转为其他用地的趋势明显。产业用地多为工业厂房和仓库，且多是低端、污染严重的产业。虽然目前已经对产业用地进行了一定的整治，但是效果不理想，如“大棚房”拆迁整治后，土地无法耕种，已不可能恢复为基本农田，并且基本农田所需的水利浇灌基础设施与文物保护的要求冲突。从未央区作为西安市新的行政中心区和国际化大都市核心区的职能定位来看，汉长安城遗址区作为国家文化公园的定位，要求其在未来的发展中不宜保留过多的基本农田。
2 汉长安城遗址区保护与发展规划策略
国家考古遗址公园的功能更多偏向于保护与展示，而国家文化公园在强调“保护优先、强化传承”之余，还强调“突出活化传承和合理利用”。因此，在汉长安城遗址区保护与发展规划中，应通过对遗产、生态和民生三者等级价值的研判，以遗产保护为核心，坚持生态修复与民生改善，将汉长安城遗址区打造为承载华夏汉文化的国家文化公园，使之成为“每个华夏儿女都应该来一次”的汉之源、开启西安“国家中心城市”文化高地的汉之芯，以及一座能够“展现汉文化魅力的历史文化基地”的汉之城。
2.1 合理分工优化发展，落实主体功能区战略
对于西安市这样历史遗存比较丰富的城市来说，如何平衡历史保护与现代发展，同时让遗址区内的数十万人民也能享受城市发展带来的福祉，是一个值得思考的难题。进入21世纪之后，这种保护与发展的矛盾愈发明显，走出这个困局已经迫在眉睫。
规划通过统筹城市土地资源与文化资源，协调遗产保护、生态保护和居民利益三者之间的关系，谋求遗产保护与地方社会、经济、文化的和谐可持续发展。从遗产价值的角度出发，系统策划国家文化公园的展示分区和展示内容，通过对遗产价值特征的系统研究和归纳，决定合适的展示内容和方式；将大遗址保护与城市生态环境建设、地方经济发展结合起来，使其真实性、完整性获得有效保护和延续传承，充分发挥其社会教育的作用；合理利用城市文化资源，寻找遗产保护与城市发展的有机关联，促进社会效益、生态效益与经济效益的协调统一。
2.2 保护与发展相结合，统筹遗址区“三线”划定
国家文化公园强调世代传承，给子孙后代留下珍贵的文化遗产。因此，规划坚持“积极保护”的原则，将保护与发展相结合。所谓“积极保护”，就是以保护为目的，以利用为手段，通过适度利用实现真正的保护，在保护与利用之间找到一个最佳平衡点和最大“公约数”，形成保护与利用的良性循环，最终实现生态效益、社会效益和经济效益的最大化、最优化，促进区域的可持续发展。
规划通过梳理汉城之殇和民生之痛，反思如何“破解冰冻”、包容民生，建立人与城的对话空间，从以政府为主、被动性的静态保护转变为以文化遗产为基本、以生态为肌理、以民生为核心的主动性、多元化的保护。具体来说，规划严格依据考古研究成果，恢复沧池、明渠和护城河的湿地景观，使用生态技术和生态工程来改善遗址背景环境、调节局部气候，并通过植物工程和植物群落重建，为公众提供宜人的遗址观赏环境。在此基础上，以土地利用总体规划框定总量，通过“规模刚性、用地弹性”的原则整合汉城用地；以文物保护规划确定遗址核心区和遗址本体，划定文物紫线；以城市总体规划划定村庄等建设用地边界线。通过“三线”划定，传承遗址区的历史格局，确定总体结构，并优化用地功能及布局，明确建筑风格与控高要求，营建汉之城，让汉长安城与西安市相得益彰，让汉文化在当代大放异彩。
2.3 彰显文化特色，完善民生基础设施建设
规划通过采取各种措施，保护历史遗存的原真性、完整性，在保护的基础上适当恢复、修缮和新建一批具有历史文化内涵的建筑与基础设施；按照最小干预原则和土壤扰土深度限定，严格保持遗址公园的地形地貌；以复原保护的汉长安城8 条大街遗址道路为框架，各项基础设施均沿8 条大街遗址道路两侧埋设；活化利用历史文化遗产，借助高科技手段及非物质文化遗产传承人，以鲜活的方式、公众参与的方式及大众化体验的方式，让历史文化遗产及非物质文化遗产永续传承、发扬光大；强化历史文化遗产的文化功能、旅游功能，将历史文化遗产与人们的休闲、娱乐及亲近自然的过程相结合，做大做强文化旅游产业，为保护与传承提供资金支持和内生动力；在保持主体风格、基础设施建设标准等相对统一的前提下，根据各个节点的文化特征，通过彰显个性、色彩分明的展示内容、特色服务及产品设计，实现共性和个性的统一；完善国家文化公园的标识系统、生态停车场和生态厕所等，统一配套设施的建设标准。
3 汉长安城遗址区保护与发展规划内容
3.1 战略共赢——紧抓国家战略机遇，实现国家文化公园建设
规划根据文物和文化资源的整体布局、禀赋差异及周边人居环境、自然条件等情况，结合国土空间规划，划定三大圈层( 图2)：第一圈层是以未央宫世界文化遗产为核心的区域，以展示功能为主，建设内容包括十三朝古都博物馆、数字模拟展示馆等；第二圈层为遗产区外围，以文化体验为主，建设内容包括游客服务中心、科教体验中心等；第三圈层为遗址区东北角区域，与城市产业衔接较为紧密，以文化创新为主，重点打造民俗特色小镇、酒店、民宿等。
图2 遗址区圈层发展示意图
规划建设四类主体功能区(图3)：①管控保护区，划定范围为未央宫世界文化遗产区，面积为4.84km²，约占汉长安城遗址区总面积的1/7。该区域是汉长安城遗址区的核心保护区，承载着丰富的历史文化信息，具有极高的文化价值和科学价值。规划对该区域实施绝对保护，对该区域的文物本体及环境实施严格保护和管控，对濒危文物实施封闭管理，建设“保护第一、传承优先”的样板区，不允许进行任何利用和建设。②主题展示区，包括长乐宫、北宫和桂宫3 处宫殿遗址区。该区域的遗址、遗迹相对密集，并具有特殊的文化意义和体验价值，是参观游览和文化体验的主体区。该区域围绕考古遗址本体及其环境的保护进行展示、教育等，通过立体化、多元性和还原式的遗产展示，传承汉文化，赋予该区域更丰富的历史内涵、更深厚的文化底蕴、更强的吸引力和生命力，最终形成一条集生态圈、艺术创作、文物收藏、文化展示、人才培养、设计创意和生活体验等于一体的文化产业链，达到向世人展示全面、真实的汉代中国和现代中国的目标。③文旅融合区，包括东市、西市、闾里区和武库遗址区。规划重点利用管控保护区和主题展示区文化资源的外溢辐射效应，建设文化旅游深度融合发展示范区，打造汉文化品牌统领下的集文化旅游、文化、娱乐、养老居住和休闲度假等功能于一体的巨型国际旅游综合体，通过重大产业项目的带动，助推区域大旅游产业转型升级。④传统利用区，范围包括北侧建设控制地带和明光宫遗址区域。该区域存在一些散状不成规模的遗址点，现状保留村庄发展条件较好，且整体与大型宫城遗址冲突较小。规划参考乌镇模式，合理保护传统文化和生态环境，适度发展文化旅游、特色生态产业，适当控制生产经营活动，逐步疏导不符合建设规划要求的设施、项目等，增加多层次的公众体验、特色民宿和农耕项目等。
图3 遗址区主体功能分区图
3.2 底线管控——合理划定“三线”，严格保护文化遗产
结合国家文化公园的发展定位，在下一步国土空间规划“三线”划定中，建议将汉长安城遗址区内36km²的范围整体纳入城镇开发边界。其中，依据《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025年)》的管控要求，遗址区保护范围内63.7892hm²的可建设用地( 不含村落用地) 可以纳入城镇集中建设区，其余用地可以作为特别用途区，同时控制基本农田保护红线11000 亩(约7.3km²)，控制村庄建设用地3.05km²(图4，表1)。特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。
图4 遗址区“多规”融合及底线控制图
表1 汉长安城遗址区内可建设用地梳理
规划提出将土地利用总体规划( 基本农田红线)、文物保护规划(文物保护紫线) 和城市总体规划(村庄建设用地)“三规合一”，首先明确文物保护底线，严格框定文物本体范围，拆除占压遗址本体的部分村庄；其次，在基本农田规模刚性保护的前提下，以形状弹性来梳理村庄用地和基本农田，通过科学布局破解用地难题，并通过梳理现状建设明确村庄建设范围和规模，使之符合文物保护规划要求的用地规模；最后，通过结构调整，整理生态留白，划定并核减永久基本农田(图5，图6)。最终，规划构建“大遗址严格框定、建设用地集中集聚、农业空间集约高效”的和谐美丽国土新格局。
图5 遗址区内城镇集中建设用地图斑
图6 “三线”划定思路及示意图
3.3 分类引导——重点考虑民生诉求，分类引导村庄发展
汉长安城遗址区内急需改善基础设施条件，为保护遗址整体格局和遗存本体的真实性和完整性，准确揭示遗址的历史环境风貌，规划提出恢复汉长安城“八街十一区”的空间格局(图7)，在保护和展示道路遗址的前提下，合理进行遗址内的基础设施建设。依据考古资料，规划在对汉长安城城内的安门内大街、直城门内大街和清明门内大街等8 条道路遗址进行覆盖保护的基础上，复原汉代道路系统格局，分期取消过境交通，以满足遗址保护和展示的需求。在汉代道路系统分期建设过程中，部分内部现状道路在不破坏遗址本体、不影响基础设施建设的情况下，可临时继续使用，以满足居民生产及生活需求。随着汉代道路系统的分期恢复，应逐步废弃临时使用的道路。同时，规划将排水、电力、通讯和燃气等管线均沿8条大街遗址道路两侧埋设。通过基础设施建设，缓解遗址区内污水任意排放、固体垃圾随意堆放和雨水排放不畅的现状，改善遗址区的环境卫生状况，同时减少遗址区内居民因生产、生活需求而对遗址的破坏。
图7 汉长安城“八街十一区”的空间格局示意图
在村庄整治方面，规划将现状33 个村庄分为远期迁建安置村、保留控制发展村、协调发展村和城镇化整理村四类。远期迁建安置村主要位于桂宫靠近城墙遗址附近，拆除占压遗址后，村庄建设用地几乎为零，应按照“整村搬迁、集中安置”的调控策略进行搬迁；保留控制发展村在拆除占压遗址后，村庄仍具有一定规模，但村庄整体位于长乐宫或北宫等宫城内，后期发展应重点考虑遗址的保护、展示、服务和文化传承功能；协调发展村内存在大量点状不成规模的遗址，但村庄整体与大型宫城遗址冲突较小，且村庄现状发展条件较好；城镇化整理村主要位于汉长安城遗址区内北侧沿线，现状占压城墙和城门，城墙外以北用地为有条件建设区，未来可考虑在该区域统一安置城墙以外的村民，并发展商业和旅游业(图8)。
图8 村庄分类布局图
4 结语
汉长安城遗址区内村庄建设的核心问题主要为以下两点：一是大遗址的文化遗产价值突出，遗址本体保护及周边环境控制要求较严格，对遗址区内村庄发展有较多限制要求；二是由于遗址区规模巨大，涉及的村庄人口众多，在短时期内不可能将其大量外迁，那么在保护的前提下，解决好这些区域内的产业发展、人口就业、土地利用和设施建设等问题是十分重要的。因此，应根据村庄类型的不同，制定不同的建设方案，根据实施难易程度分期落实。积极保护就是要做好保护、传承和利用。具体来说，应该是“以保护为目的，以传承为手段，以利用为载体”，通过适度的传承和利用来实现真正意义上的保护，否则保护是落不到实处的，是不可持续的。汉长安城遗址被原汁原味的保护下来了，也已成功申遗，但是目前遗址区面临着可持续保护的问题，在传承和利用阶段就应该破解这一难题，实现真正意义上的积极保护。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年增刊
《汉长安城遗址区保护与发展规划探索》
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