为了并不能忘却的纪念——写在全国首例商品归类行政裁定发布后
我早已想写一点文字，来谈谈我国的海关商品归类行政裁定制度。这并非为了别的，只因为这个制度是我博士论文讨论的一部分。然而这并没有什么用，从2000年起，到2015年5月止，15年间海关总署居然从未作出过哪怕一例商品归类行政裁定，于是我很想跟这个世界聊聊。
但是，希望总是会有的。2015年6月3日，海关总署作出了新中国成立后首例商品归类行政裁定。我很想借此文算是竦身一摇，将历史摆脱，从此昂首走向更美好的商品归类法治化的明天。
背景
2015年6月3日，海关在受理了上海日东光学有限公司提交的商品名称为“偏光片（偏光板）”的商品归类行政裁定申请后，作出行政裁定如下：
由海关作出并对外公布生效的确定商品归类的文书种类繁多，主要有以下几种：
而其中，效力最高的当属海关行政裁定。我国于2000年修订的《海关法》确立了行政裁定制度。 2001年底，海关总署颁布实施《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》（以下简称《行政裁定管理暂行办法》）。《行政裁定管理暂行办法》第二条规定：“海关行政裁定是指海关在货物实际进出口前，应对外贸易经营者的申请，依据有关海关法律、行政法规和规章，对与实际进出口活动有关的海关事务作出的具有普遍约束力的决定。”在海关行政裁定的体系中，商品归类无疑是其中的核心部分。归类裁定的特殊之处在于：
①行政裁定的作出主体只能是海关总署及其授权机构，并且只能由海关总署统一对外发布。
②根据《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》中第二条第三款的规定，海关行政裁定自作出公布之日起就在全国关境内统一适用，“具有海关规章的同等效力。”
综上所述，商品归类行政裁定与归类决定、预归类决定等一同构成了海关商品归类的确认体系。就归类结果而言，行政裁定较之其他法律效力更高。
二、为什么要建立归类行政裁定制度
（一）国内法的角度
在归类行政裁定制度确立以前，我国海关对于商品归类结果的确定机制无论从合法性或合理性而言，均存在瑕疵。行政机关内部的归类问答书制度由于合法性的欠缺，近年来已不再作为海关确定进出口货物商品归类的依据。在2007年我国颁布了《商品归类管理规定》后，预归类制度有了很大改进，其执法依据、执法程序以及执法内容方面都得到了进一步完善。但是预归类决定与生俱来的缺陷，使它的运行始终与商品归类应当遵循的法律原则相悖，体现在：预归类决定按规定只对作出海关与申请人二者有效，也无法在关境内统一适用，势必也已经造成商品归类执法的不统一。于是，“同品名、同规格”的商品，在不同口岸，或同一口岸的不同部门，或同一部门的不同关员，在不同时期都可能作出不同的预归类决定。这种归类执法的不统一带来最大的危害就是直接损害了行政相对人的信赖利益。对进出口商而言，以商品归类结果为基础确定的关税水平、价格监控、原产地要求以及贸易管制措施等均是影响其商业判断的重要因素。朝令夕改的归类结果，哪怕没有令其遭受行政处罚或归类补税等财产负担，但也足以使行政相对人失去了作出商业判断的基础，损害其对海关作出的归类结果认定的信赖利益。
（二）国际法的角度
根据GATT1994第十条第一款关于WTO透明度原则的规定，“任何缔约方实施的关于下列内容的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定应当迅速公布……”。但问题在于GATT1994并未就哪些规范性文件具有普遍适用性进行界定。WTO争端解决小组在“美国与日本关于胶卷进口案”中，对GATT1994第十条第一款的具体适用范围进行了阐释。争端解决小组认为，行政决定一旦具有普遍适用性，即属于GATT1994第十款第一条所要求公布的范围，而对于只适用于个别企业的行政决定，只有它从根本上改变了法律、法规的原则或标准，才属于公布范围。也就是说，WTO透明度原则下必须公开的规范性法律文件有两类，若不公开将构成成员方义务的违反：第一类，与商品归类规则有关的具有普遍适用性的法律、法规、司法判决和行政判决；第二类，虽不具有普遍适用的效力，但如果该规范性文件从根本上改变了商品归类的原则与执法标准，也应予公布。
三、归类行政裁定的法律性质分析及救济
笔者认为，海关商品归类属于解释法律与适用法律的行政行为。关于归类行政裁定究竟属于具体行政行为还是抽象行政行为，目前还存在很大争议。表面上行政裁定具备了抽象行政行为的特征：针对不特定对象作出且具有普遍约束力，但对其定性为抽象行政行为又无法实现对行政相对人权益的保护。关于归类行政裁定的法律性质的争议关涉到该行政行为的可诉性问题，因为在现实语境下，行政行为究竟应当归属于抽象行政行为还是具体行政行为是判断可诉性的唯一标准。
抽象行政行为是行政主体针对不特定行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为,或者说它是制定行政规则的行为； 具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人作出的行政行为。 关于两者的区分，理论界主要存在以下几种标准：根据行为对作出前的事件是否具有约束力的“溯及力标准”；根据行政行为是否为法律关系设置模式的“功能性标准”； 根据行政行为是否直接作用于相对人的“效力标准”; 根据行政行为是否针对特定对象为标准的“对象标准”等。最高人民法院在1999年作出的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中对抽象行政行为的判断标准作了解释。根据该说明,确定抽象行政行为和具体行政行为的区分标准应为行政行为是否“反复适用”和是否“针对特定对象”。从表面上看，似乎海关行政裁定符合了行政立法以外的抽象行政行为的判断标准。这也是目前理论与实务界关于行政裁定行为法律性质的主流看法。根据这种观点,行政裁定行为似乎并不可诉。
但也有不同观点认为进出口商品归类行政裁定不管从形式、内容上看，还是从保护行政相对人权益的角度考虑，都应当属于具体行政行为。理由如下：
首先，从两者的规范对象内容看，它们实际上是将海关具体针对的某个归类事项扩大到全国关境范围适用，它们针对的客观对象其实是单一和具体的。只是将个别的个案统一化使其具有普遍约束力，对海关行政管理而言更为直接与便利。所以，我们可以发现，无论是归类决定抑或是归类行政裁定，它们所针对的对象与事项都非常具体，并不是制定普遍性行为规范的“制定行为规则的行为”。
其次，从两者作出的表现形式看，它们与抽象行政行为的表现形式不同。抽象行政行为的结果通常是一种规范的产生，一般来说都带有规范本身所应当具备的结构与层次；而归类行政裁定和商品归类决定一般都是以决定书的形式出现，这种形式更像是一种具体行政行为的表现形式。
最后，也是最重要的一点。从保护行政相对人权益的角度看，因为归类决定和归类行政裁定所调整的是具体特定货物的商品归类。所以，对从事该类货物进出口贸易的企业或个人而言，上述两者直接关系其财产权益。若这两种行为被认为是抽象行政行为，那也就代表它们不具有可诉性。行政相对人哪怕明知该行政行为会对自身权益产生影响，也无法在货物实际进出口前启动司法审查程序对行政行为进行监督。而且如果行政相对人在通关过程中不采用已有的归类裁定和决定认定的结果申报，还要承担伪报责任的风险，这无疑对行政相对人合法权益的保护极为不利，“只有赋予与国家利益相对立的私人利益在法律上的请求权，并尊重它，赋予相互义务与权利，才有产生这一法律的根本基础。”
笔者认为,对于行政裁定的可诉性，并不完全需要整体依赖其究竟是属于抽象行政行为抑或是具体行政行为之上进行判断。不能否认的是，归类行政裁定一经作出，即在全国关境内就有普遍适用性，而且裁定所规范的主体也是不特定的对象，具有反复适用性，这种特性让我们无法否认其应当与具体行政行为有所区别。但是，对于海关行政裁定的提起启动程序，应当具有可诉性。现行《行政裁定管理暂行办法》对行政裁定的申请、初审、审核等环节有明确规定,但行政相对人却无法找到海关在作出行政裁定过程中的程序违法或行政不作为时的救济途径。笔者认为,关于行政裁定作出的程序性问题是关涉行政相对人合法权益的具体行政行为当无疑义,因此具有可诉性。在现行法律体系下,行政相对人可对该类型程序性问题提起诉讼，虽不能直接影响行政裁定的作出，但是在中国现行法律体系下，更有利于对行政相对人的保护。
（本文著作权属于上海市海华永泰律师事务所律师陈映川，如需转载请注明来源）
联系客服
