议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实

【关键词】预算权力；议会至上；行政主导

【写作年份】2009年

【正文】

概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配“国家钱包”的预算。[1]预算如此重要，以致其“是任何国家不可缺少的，一个国家没有预算，就如同一个国家没有领土、没有政府一样不可想象。”[2]预算既为控制权力的需要，兼为权力博弈的工具，[3]因此，对于预算的研究，自不应忽视对预算权力配置的关注。[4]纵观预算的整个过程，其涉及的权力主体无疑是复杂多元的，其中既有行使立法权力、行政权力以及可能涉入其间的司法权力的国家机关；也有被马克思称为“第三种权力”的社会舆论力量；还可能会有行使参与国家政治生活权力的国家公民。[5]尽管在不同的社会治理结构之下这些权力主体各自的地位和作用会大相径庭，但其均会从不同的方面对预算的形成及运行发生不可忽视的影响。然而，无论人们如何倡导与推行权利财政、公共预算，预算作为一种国家治理工具的本质决定了其在实践中只能是由规范意义上的国家权力主导；人民（也即抽象意义上的纳税人）权利本位只能作为一种价值内核嵌入其中，各种力量对于预算的民主化改造除了对于预算过程的参与之外，更重要的应在于对国家权力本身的改良。概而言之，行政权力和立法权力始终是国家预算的主角，司法权力参与预算的情形在当下并不普遍；即便参与，其一般也仅体现为对于行政与立法之争执的裁决。[6]如此，预算权力在行政与立法之间的分配就是预算权力配置的核心问题。笔者即从这一视角出发探究预算权力配置的一般模式，以便对我国《预算法》的修订提供一种有益的进路。

一、议会至上：预算权力配置的民主要求

关于议会在预算权力结构中的地位，我们似乎可以直接进入结论部分：议会在现代政治生活中居于无上的地位，议会至上的原则在现代政治国家中得到普遍的接受，这在预算权力配置中尤为明显和突出。作为普遍的结论，经济合作与发展组织（OECD）的研究结果可为佐证：通过对经合组织数十个国家的考察，OECD注意到，在所有的民主国家和设有立法机关的非民主国家中，立法机关在关乎“国家钱包”的事项中都具有至高的地位。[7]实际上，在当代各个国家当中，议会在理论上和形式上确实掌控着国家的财政命脉，几乎没有哪个国家——这当然是指所谓的“民主国家和设有立法机关的非民主国家” ——会在宪法或者法律中否认议会（权力机关）在预算中的无上权威，也没有哪个国家的行政机关敢于对预算完全自行其是。

议会的地位如此重要和特殊，以至于我们几乎理所当然地认为，其在一切国家政治生活（当然也包括财政）当中均处于至尊的权威地位。事实也确实是这样。议会自产生以来，控制财政就一直是其核心使命，人们甚至认为，正是基于控制财权的需要，现代议会才应运而生——人们一般将议会及预算的起源追溯到英国，认为英国的历次革命，渐次为议会争取到征税同意权（经由1215年的《大宪章》、1628年的《权利请愿书》）、支出同意权以及收支逐年审议的权限（经由1689年《权利法案》）。国会对预算审议权的取得被当成是现代议会民主制发展的原动力，“财政议会主义”的确立则被视为现代市民革命的基本成果；而预算，则因为其产生与议会的密不可分而在本质上具有了议会（审议）性。[8]在英国预算制度的演变过程中，尤其自19世纪末期以后，预算权力的重心虽然又自议会向内阁发生了转移，但时至今日，议会在法律上、在预算事务中的至上地位从未改变。在美国也是如此。美国在颁布《1921年预算与会计法案》之前并不存在法律意义上的预算，实践中的预算长期处于“立法独白时代”（意指立法机关独自决定预算），1921年之后预算权力虽则在一定意义上与行政权力分享以至一度为行政所压制，[9]但无论是在法律上还是在实践中，议会地位的至上性也从未受到挑战，议会而不是总统享有治国权，因此议会从法理上始终控制着预算。[10]