西方国家成长的财政逻辑
刘守刚
内容提要：国家的性质与内涵可以从有机体角度来加以把握，也可以用工具性国家/目的性国家两个概念的环节来加以解释。在这样的概念基础上，财政学者可以进一步地从财政视角来审视国家成长的逻辑，由此产生的逻辑可以用西方现代国家成长的经验来加以验证。从工具性国家/目的性国家出发探索西方国家成长的财政逻辑，可以从财政视角发现，现代国家逐步成长并显现出税收国家、生产国家、福利国家三个面相由此财政面相可以清晰地看到西方国家成长的制度内容与阶段性特征。
关键词：工具性国家 目的性国家 财政逻辑
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精彩内容摘编
财政是国家治理的基础和重要支柱，财政学以国家治理时发生的财政活动为自己的研究对象。因此，财政学区别于其他学科的标志，主要是自己的研究对象，本身并没有特别的方法论属性。但在我国现行学科体系中，财政学被归属为应用经济学下的二级学科，由此在一般意义上，财政学被视为是一门用经济学方法来研究财政活动的学科。但是，将财政学定位为经济学的一个分支，并以经济学方法论的属性来要求财政研究，给当前的财政学发展带来诸多问题，甚至在一定程度上使其陷入困境中（刘守刚、刘雪梅，2010）。
当前运用经济学方法以变量相关性为主要内容的财政研究，越来越丢掉了财政学曾经的一个核心话题，那就是“国家”。在财政学的专业期刊中，几乎见不到对“国家”本身的探讨。国家通过财政制度治理社会，与此同时社会也通过财政制度反向塑造国家，因此财政研究不仅要探讨国家治理社会的必要性、途径与效果，还要考察社会对国家组织与制度安排的要求以及国家因此发生的变化。正如奥地利财政学家葛德雪所言，“财政学主要关心的是国家的经费问题，但它从未停止过询问，谁才是国家？”（葛德雪，2015）谁或者什么才是国家？国家在运用财政工具治理社会的过程中，自身有什么变化？它是否有利于人类的生存与繁荣？正如波拉克曾经表达的：“让人困惑的是，人类社会的繁荣在于国家既不能过于'弱势’，也不能太'强势’，但是，我们很难找到那个恰当的点”（Pollack， 2009，P45）。这个恰当的点，永远都会是财政研究的目标所在。
在财政研究中讨论国家，一度是我国财政学关注的重要话题，其典型的例证就是曾经热闹非凡的财政本质讨论中的“国家分配论”观点。就今天的财政研究而言，我们必须像政治学界以斯考切波为代表的学者那样，重新“找回国家”（斯考切波，2009）。本文的目的，就是重构财政研究中的核心概念“国家”，以便为当下中国财政学发展所应有的“找回国家”努力做一点基础性工作。全文分为四个部分。首先，界定国家，探讨国家成长的逻辑问题；然后基于上述国家的定义与分析框架，探讨国家成长的财政逻辑；接下来以西方国家的历史经验为例证来展现上述框架的分析能力，探讨西方国家成长过程中呈现出来的三种财政面相与阶段性特征；最后是全文的小结。
财政制度，既是工具性国家与目的性国家互动产生的结果，同时又成为工具性国家与目的性国家进一步互动的渠道、平台或者说中介。通过财政制度，工具性国家与目的性国家进行着如下的互动：工具性国家贯彻着支配逻辑，管理目的性国家中的经济与社会活动，调整相关主体的利益关系与价值要求，在财政上体现为税收种类水平、财政支出活动与财政管理行为；与此同时，目的性国家也贯彻着驯化逻辑，为工具性国家输送物质资源，对其职能发挥提供相应的信息与要求，体现为财政收入上缴、财政资金给付等活动中公众的服从程度与批评意见的表达程度。
（一）经由财政制度而发生的国家成长
事实上，工具性国家与目的性国家经由财政制度这一中介发生的互动，更为重要的体现是，二者经由互动而达到共同成长。就是说，通过财政制度，在互动过程中，工具性国家在接受目的性国家的供养与驯化过程中，不断地发生变化，如调适其组织与制度安排，对民众的价值和利益要求越来越积极地加以回应，自身也慢慢地摆脱单纯征服者的形象，不断在财政上增加对目的性国家的服务；目的性国家在工具性国家的支配下，逐渐地在财政领域形成服从与秩序，价值与利益方面得到整合与提升。二者互动如果能产生如此的变化及关系的协调，那就构成了国家整体的成长；但二者的关系如果无法协调，那就会带来国家整体的失败。
学者们更为重视的是在危机时刻，工具性国家与目的性国家经由财政制度发生的互动而实现的成长。正如熊彼特所言，“在用于研究社会转折点或新阶段之时，从财政入手的研究方法效果更为显著；在这样的时期，现存的形式开始殒灭，并转为新的形式，而且在这一时期里原有的财政策略往往会出现危机。无论是说财政政策具有决定性的作用（就财政事件是导致一切变化最为重要的原因这一意义上），还是说它具有征兆的意义（就所有发生的事情都会在财政上有反应这一意义上），都是真实的”（熊彼特，2018）。
在历史发展的过程中，存在一些历史学家所谓的“断裂”时刻，这样的断裂时刻往往会带来财政危机，或者至少对财政造成重大挑战。财政危机或财政挑战迫使统治者在行为方面甚至制度方面做出改变，如果这样的改变能够有效地应对危机，工具性国家制度就会发展甚至发生转型，目的性国家也就呈现出成长的态势；如果无力应对这些危机，工具性国家就会崩溃，目的性国家的发展出现停滞。因此，政治发展的财政动因，最为突出地表现在财政危机对国家制度变革的推动作用上。基于此，霍夫曼和诺伯格评论说，“在财政发展和政治发展的道路上，财政危机都是转折点”（霍夫曼、诺伯格，2008，导言第1页）。玛格丽特·邦尼在概括法国大革命研究的新趋势时，也曾指出“财政危机对于解释旧制度濒临崩溃时（1783—1793）——不然难以解释的——突然分崩离析的重要意义”（Bonney，1999，P1）。
细加区分的话，财政危机至少有以下三种或者说有三个层次：第一种是收支危机，它是通常所说的财政危机，表现为财政收不抵支而出现短期的赤字；第二种是制度危机，它不仅表现为长期的收支赤字，而且表现为制度性和根本性的危机，即该财政制度中的主要收入已无法支持不断攀升的支出，需要将主要的收入形式加以更换（即实现财政转型）；第三种是价值危机，它意味着被统治者（财政义务承担者）对财政征收合法性产生怀疑，要求统治者在价值系统方面提供令人满意的解释，或者要求统治者接受被统治者的价值形态。财政的价值危机多数时候会与制度危机、收支危机同时出现，但也可能单独发生。这三个层次的财政危机，共同推进了财政制度乃至国家制度的成长。特别是其中的价值危机及其合法性问题的解决，包含了统治者的自我辩护意见，不过更多的却是被统治者（或者说目的性国家）对统治者（或者说工具性国家）在财政思想上的驯化。
（二）财政契约的诞生
在现代国家阶段，工具性国家与目的性国家之间互动形成的某种均衡关系，在财政上可以用“财政契约”来表示。就是说，以拥有权利的独立个人为基础，经过工具性国家与目的性国家之间的互动（特别是有代表性的社会集团与实际统治者之间相对平等的谈判），在工具性国家与目的性国家之间形成一种现代契约性财政关系，其内容至少包括：
（1）国家征税由民众定期选举产生的代表来控制，这样的税收可以实现工具性国家的支配有效性并有利于统治者，如降低交易成本，让制度显得更公平，税收与服务间关系更明确；
（2）民众所纳税收由代议机构决定并运用于经济干预和民众福利，这样的财政支出方案具有真正的公共性，并能取得最大程度的合法性和目的性国家的服从，其现实表现是纳税人对公共服务的满意度越高，纳税意愿就越强（布罗蒂加姆、菲耶尔斯塔德、摩尔，2017，第28页）；
（3）征税与用税的过程透明公开并受代议机构的监控等，这样的税收征收与使用方式最为节约也最具有公共性，体现了目的性国家对工具性国家的驯化。
如此形成的财政契约，意味着在现代国家阶段，工具性国家是目的性国家成员实施自我统治的工具，税收是民众用于解决自身问题的经费。也只有这样的财政契约，才能真正为财政权力的有效性与合法性提供最终的论证与支持。正像大岛通义强调的，税收“这种近乎强盗的做法之所以能够被国民接受，是因为所有的行为都是以相应法律程序为前提，并且保证了征收来的税收不会被浪费，而且这些钱会全部使用在国民身上。政府与国民需要事先达成一致，换言之国民需要对政府行为表示一定的'谅解’”（大岛通义，2019，前言第2页）。大岛先生说的“谅解”，就是此处说的工具性国家与目的性国家之间形成的财政契约。财政契约的达成，意味着驯化国家的任务在现代国家阶段的完成。
上海财经大学公共经济与管理学院
全文刊发《财政科学》2021年第1期
采编：于婧华 邱雨婷（实习）
主管单位：中华人民共和国财政部
主办单位：中国财政科学研究院
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