以法治方式处置和化解银行业资产质量风险

    近年来，金融资产质量下滑趋势明显，金融风险有抬头之势，重大风险事件时有发生。在经济发展进入“稳增长、调结构”的新常态下，银行业作为辐射面广、客户群体数量巨大的行业，必须运用好法治思维和法律手段来解决自身发展过程中遇到的问题和风险。如果还是沿用“熟人社会”的理念，而不是以法治方式来应对风险和危机，也许在短时间内会起到化解部分风险的效果，但从长期实践来看，将对整个银行业资产质量带来潜在风险，影响金融资源的有效配置和金融市场的健康发展。

银行业资产质量风险不断增加
　　当前我国经济形势呈现“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”三期叠加特征，经济增速下行压力逐渐增大。银行业作为与经济发展高度相关、有鲜明“顺周期”特征的行业，其经营出现一定程度的困难，尤其体现在资产质量风险不断加大。2012年至2013年这一时间段已经成为银行业资产质量的“拐点”，2012年之前，在银行业“改革红利”的帮助下，不良资产在较长时间内实行了余额和比例持续“双降”，2004年末到2012年末，不良贷款余额从17175亿元降至4240亿元，不良贷款率从13.2%降至0.98%。但此后，我国银行业受经济增速下行影响，不良贷款余额和不良贷款率呈现“双增”态势，且增加曲线较为陡峭，到2014年末不良贷款余额已经增加到8411亿元，两年时间增加逾7成，不良贷款率则增加到1.29%。
　　需要引起注意的是，上述不良贷款“双增”是在银行业不断加大资产质量处置力度下仍然攀升的。2013年至2014年，仅工、农、中、建、交、中信、光大、招商等重点商业银行就已经累计处置不良贷款6702亿元，是同期全国银行业不良贷款增加额的1.6倍。从重点商业银行年度不良资产处置金额看，呈现“三级跳”特征，2013年比2012年增加33%，而2014年比2013年增加59%，银行业处置资产质量风险的压力逐年增大。

不良资产清收效果差“以民代刑”现象突出
　　目前银行业处置资产质量风险的常规做法，首先是通过直接扣收、行使抵押权和代位权、要求担保人履行担保义务、以资抵债甚至地方政府出面协调等自力救济。上述方式清收无果后，银行将通过诉讼以及催收函、律师函、申请支付令、强制执行公证、资产转移、以诉促谈等法律相关手段进行不良资产处置。诉讼在上述所有不良资产处置手段中占据着重要地位，随着处置资产质量风险的压力逐渐增大，银行业为追索债务提起法律诉讼案件数量急剧增长。据不完全统计，2011年至2014年重点商业银行为追索债务提起法律诉讼案件分别为2575件、8773件、17642件、23732件（仅统计债务金额在百万元以上的案件），诉讼金额合计6261.5亿元。从诉讼效果来看，尽管近年来银行业诉讼案件大幅增加，但收回金额比例已由近20%逐渐滑落到不足10%。通过诉讼渠道保全资产的效果并不理想,“赢了官司不赢钱”成为困扰银行业通过诉讼追讨债务的难题。
　　深入分析银行通过诉讼追讨债务的手段可以发现，尽管案件数量呈逐年快速递增趋势，但上述诉讼案件基本为民事诉讼，而刑事诉讼案件2011年至2014年合计仅34起，其中部分为银行提起民事诉讼后，被驳回而进入刑事诉讼程序的。银行业使用诉讼手段追讨债务时，倾向于使用民事诉讼，即使对于明显存在涉嫌通过诈骗、恶意违约、恶意破产和故意侵占银行资金的客户，也极少采用向司法机关报案等手段进入刑事诉讼程序追偿债务，甚至出现用民事诉讼来规避刑事侦查介入的情况，“以民代刑”现象极为突出。而通过民事诉讼追讨债务之所以效果不佳，固然存在部分债务人没有财产可供执行的原因，但对那些主观骗取或侵占银行资产的债务人，由于其采取隐匿、转移财产，恶意破产等非法手段逃废银行债务，必然导致民事诉讼无法起到清收效果，最终只能成为“走过场”。

银行业“以民代刑”现象背后的原因分析
　　监管部门和银行自身对案件的考核追责“重刑轻民”。监管部门对案件的考核、通报、尽职免责等规定仍不够细化，对银行自查自纠、主动报案、查处效果等情况综合考虑不足。按监管部门相关规定，只有刑事犯罪才纳入“案件”范畴，并要求银行向监管部门报送相关情况，同时接受监管部门问责。因此，涉嫌侵犯银行权益的刑事犯罪均属于“案件”，即使是银行主动提起的刑事诉讼也属于案件统计范畴，而民事诉讼则不属于“案件”范畴，不需要上报监管部门。按监管机构现行问责办法，发生重大案件的银行机构将会受到停办新业务、不得新设分支机构等处罚；除问责当事人外，还要“上追两级”问责相关人员。从银行内控制度来看，案件防控是银行考核的重要内容，一旦出现重大案件，机构评级、费用指标、奖金福利等将受到较大影响。迫于案件通报压力及其联动的责任追究、监管措施，以及银行内部案件数量考核等因素，相关银行分支机构和部门主观上尽量回避使用刑事诉讼的手段，而是对案件性质不加区分、“一刀切”地付诸民事诉讼。
　　受到银行内部信息不对称的制约。由于银行贷款业务经营管理部门相对熟悉不良资产构成、形成原因、抵押物状态等各方面情况，在处置资产质量风险时，业务部门提出的以保全资产为主要目标的不良资产处置方案一般占据主导地位。资产保全和监察审计等部门很大程度上处于协助配合解决风险的角色，未能有效发挥其对相关案件的内部检查和法律审核职能，也未能对案件性质和内外部人员的法律责任进行清晰界定，从而导致采取报案并提起刑事诉讼方式进行追偿的案件数量极低。
　　迫于不良资产经营和绩效考核指标的压力。目前不良资产规模等资产质量指标是银行业主要的经营指标和绩效考核指标，部分银行业分支机构和部门倾向于在较短时间内将资产质量风险处置完毕，同时又要在形式上体现其已经“尽责”。个别银行业分支机构迫于不良资产指标的压力，宁可一折、两折打包批量转让不良资产，甚至在还有清收可能的情况下直接核销。而与民事诉讼相比，刑事诉讼需要经过公安、检察、法院等多个司法环节，存在案件周期长、查封扣押限于涉案财产等客观情况，最终导致被银行“选择性忽略”。因此，“走过场”式的、“为了诉讼而诉讼”的民事诉讼成为银行处置资产质量风险的“最优选择”。
　　债务纠纷背后往往存在部分银行领导和员工失职、渎职甚至参与实施案件等问题。近年来查处并移送有关司法机关已判决的13起重大金融诈骗案件中，涉及金融机构内部人员违法放贷、职务侵占、渎职受贿等50人。一旦刑事侦查介入不良资产相关案件，势必追究银行内外部相关人员的法律责任。部分银行分支机构为避免“引火烧身”而不会主动报案，而是以最大限度保全资产为名，采取资产重组、借新还旧、转贷、资产转让等手段，将风险暴露期限后移，逃避责任；甚至有的银行分支机构在内外部监管部门例行检查初步发现问题时，提前运用民事诉讼、调解等手段，逃避后续刑事侦查。

树立法治理念，运用法治方式处置和化解资产质量风险
　　银行业在追索债权过程中“以民代刑”，回避使用刑事诉讼追偿债务的做法，不利于有效维护金融资产安全，还容易诱发道德风险及金融违法行为的发生，既使应受刑事处罚的犯罪嫌疑人逃避了法律制裁，也难以对相关犯罪行为起到警示和震慑作用，变相助长了不法分子骗取、侵占银行资产的“主观能动性”，甚至在一定地域、行业范围内起到了不良示范作用，形成“有债不还、有债少还”的逆向选择风气，最终会对金融诚信和法治体系建设造成负面影响。
　　相关监管部门在做好金融领域法治建设顶层设计的同时，应及时引导、督促银行业树立法治思维，合理运用法治方式从事具体金融业务，积极运用法治方式化解系统性、区域性金融风险，从而为金融业整体发展营造良好氛围。监管部门应加大对商业银行不良资产处置工作的监督检查，及时协调监管政策一致性，采取差异化的案件考核标准，减轻金融机构案件通报压力，引导和鼓励金融机构综合运用刑事诉讼等法律手段依法有效保护金融资产；银行业在科学合理制订经营考核指标体系的同时，应建立完善的金融资产保全法律维权机制，对应提起刑事诉讼而未提起并引发严重后果的应严肃追责；征信主管部门对存在主观骗取或侵占银行资产的法人及个人实施更加严厉的征信处罚，努力营造公平、诚实、信用，符合市场经济发展的金融环境，促进金融业有序、健康的发展。
　　（作者系审计署金融司司长）