作者简介
张文学，机关工作人员，长期与各类文字材料打交道。已在《秘书工作》《秘书之友》《应用写作》等刊物发表数十篇文章。
文件起草说明特别是诸如涉及政策决策、规划部署、规章制度等重要文件的起草说明，往往是机关公文写作过程中很少公之于众但却很重要的过程性文稿材料。它通常是由文件材料的起草者或者起草班子，用来向拥有文件审批权的上级领导阐述文件起草的主要缘由、基本考虑、整体思路、具体举措等的解释性材料。其写作体例和格式较为多样，既可以形成完整的框架体系严谨加以论述，也可以根据文件材料的行文顺序逐条逐句加以阐释；既可以展开篇幅进行详细论证，也可以精炼简短点明用处所在；既可以根据汇报材料的要素面面俱到地开列起草意图，也可以抓住上级可能质疑深究的内容有所侧重地预先主动回应，等等。当然，写好文件起草说明的基本前提是文件本身起草得好，否则起草说明写得再好也是本末倒置、缘木求鱼，这当然也是探讨文件起草说明写作方法的前提。这里，我们想要探讨的问题是，文件起草说明的体例和格式固然可以根据实际需要灵活选择运用，但无论采取哪种样式和形式来撰写文件起草说明，都应当始终把握文件起草说明的目的是要说服上级领导和机关认可已经起草出来的文件，其中的关键则是重在解释清楚起草文件时侧重把握的理由和依据。
第一，只有讲清“起草工作因时因势”，才能更好地证明文件拟制的必要性。文件起草说明首先要交待清楚缘起，这是强化上级对拟制相关文件重要性必要性认识的有效做法。而交待缘起，讲清起草文件的背景形势则又是关键中的关键。这是因为领导总是更多地站在战略和全局层次，关注的事务总是更多地朝向顶层和宏观方面，所以文件起草说明也务必站在形势所使的全局、宏观意义上，把起草的原因和动因提升到应有高度。要认定上级的指示要求就是形势。也许有人会说“上级的指示要求是形势”这样的论断简直是瞎胡说，教科书中肯定也不会提出这样的观点。但是在各级党政军企机关的实际工作中，任何人恐怕又不能不承认这样一个事实，那就是上级的指示要求不但是本级需要把握的工作形势，还是充分体现领导和领导机关推动建设发展意志的最大形势。因此在文件起草说明中，有必要直接不含糊地点明之所以起草文件，是根据上级哪项指示要求、按照上级哪个指示精神、落实上级哪一指示意图而拿出的具体步骤和实际举措，一开始就让上级吃上“定心丸”，这样就更容易让上级心中有数、拿捏有谱。无论是哪份文件，从其出发点来看，总是着眼指导某一方面工作、推动相应方面工作发展而研究起草的。这也提醒我们在撰写文件起草说明的时候，有必要简要概括相关工作总体发展状态，简要介绍相关事物发展趋势，从而让上级加深对相关方面情况的整体把握。这样做还有一个好处就是在文件需要上级党委班子集体研究审批或机关不同部门联合审签的时候，能够让非主管领导和平时关注相关工作不多的领导全面了解情况，更好地打消其可能产生的疑问，进而更容易让上级每位领导确信制定相关文件的重要价值，顺利地支持批准相关文件。要认准遇到的矛盾问题就是形势。各级机关制定各类文件的深层动因，是力求破解现实工作中遇到的各种矛盾问题，这也是文件指导功能得以发挥、价值得以凸显的意义所在。撰写文件起草说明当然也有必要借助精短而有份量的语言，开门见山地把现实中推动相关工作遇到的新问题、新困难、新挑战呈告上级，以便上级更加准确地抓住问题的要害，切实触动上级领导和机关帮助解决现实矛盾的神经，进而真正认同作出新的决策部署、提出新的指示要求之必要。
第二，只有讲清“坚持做到依法依规”，才能更好地阐明文件内容的正确性。严格地讲，党政军企机关制定下发的很多文件不同于严格意义上的法律法规。这不仅仅是因为那些文件没有经过立法机关按照立法程序正式立法，而且从文件内容上看也并不完全满足法律法规的构成要件。但我们又不得不承认，在实际工作实践中，很多文件实际上是具有指导性、严肃性和权威性的，甚至被各级视为具有和法律法规一样的约束力。应该说，这种现象虽然反映出制度建设任重道远，但是也从另外的角度显示出文件指导较之法规指导更具操作灵活性、跟进及时性、指导具体性等诸多优势。而且实践也证明,文件指导这种方式如果运用得好，确实有助于提升各级党政军企机关工作领导和指导的质量水平，当然它最基本的前提，应当是保证各级起草下发的文件本身依法依规。这就要求撰写文件起草说明时，尤其应当注意把握好三个方面问题：首先，说明白调整变更的内容没有逾越上位法的范围。任何文件规定必须依照相关法律法规来制定，这是起草文件时需要把握的首要原则；本级文件规定必须按照上级文件规定要求来制定，这是起草文件时应当恪守的起码规矩。如果起草的文件内容，逾越了法律法规和上级文件规定，上级领导和机关必然加以否定，也不可能审批通过。因此在撰写文件起草说明特别是涉及规定性、约束性、强制性要求等内容时，必须自觉与法律法规或上级文件中相关条款相对照，切实拿出本级起草文件中的要求性内容没有超出法律法规范围的证据，证明文件内容是在上位法划定的框架内有所明确、有所掘进、有所具体化的创造与坚守，这样才能更容易得到上级的认同。其次，说明白裁量取舍的内容没有突破上位法的尺度。任何一级党政军企机关制定文件，固然必须按照法律法规和上级文件要求加以约束规范，但也要在相关工作原有文件规定的基础上，结合本单位本部门本领域工作实际而有所调整细化、探索创新并提出新的要求，以此给新的工作实践以新的指导和引领，否则也就没有制发相关文件的意义了。当然，调整细化、探索创新过程中必须始终注意正确取舍。具体来说，在取上，应当本着就高不就低的原则来取，本来就已经较高的要求当然可以更高，但是本来就已经较低的要求绝不能再降标准；在舍上，应当本着务实不务虚的原则来舍，必须落实的要求绝对不能丢掉，无法见诸行动的要求不妨适当压减。只要文件起草做到了正确取舍，那么撰写文件起草说明的时候再讲清裁量取舍遵守了上位法规定的尺度，自然更容易得到上级的许可。再次，说明白完善增加的内容没有违背上位法的精神。在各级党政军企机关工作实践中,一般情况下都是上级机关下发了哪一方面的文件，本级机关才会制定相关文件，以之作为贯彻落实上级文件指示精神的一个实际步骤。这种自上而下层层制发文件的过程，其实也是使上级的工作指示要求以文件形式逐步具体化的过程。而这种具体化，就是既要贯彻体现共同性普遍性要求,又要提出特殊性个别性要求。撰写文件起草说明，重点也是要说清楚自身提出的那些特殊性个别性要求，直接依据的是上级下发的有关文件精神，或者符合上级的文件精神，总之要讲明白的问题就是，哪怕本级提出的特殊性要求，也完全没有违背上级文件精神，这样才能更容易得到领导的批准。
第三，只有讲清“努力回应期待期盼”，才能更好地表明文件体现的合理性。文件的价值在于能够回应现实、指导实践、推动工作、造福基层和群众，否则尽管红头白纸黑字，也无异于文字游戏甚至是文字垃圾。也就是说，制定下发任何一份文件，只有最大程度地关注了基层和群众的期盼呼声，才能拥有文件发挥作用的广泛的民意基础，也才能获得文件制发必要性的最坚实的现实依据。因此，撰写文件起草说明，也应把这方面的努力创造向上级作以恰到好处的汇报说明。要反映好提出的对策能切中客观实际。机关工作必须自觉坚持一切从实践中来，一切到实践中去，以实践成果检验工作成效。这也决定了用于指导新实践的新文件，应该坚持以实践为基础、以客观实际为依据。特别是在提出指导实践的各种对策时，理应充分彰显指导理论紧密结合具体实践而得出的新思路、指导思想深度聚焦瓶颈问题而进发的新火花、指导方针有效引领跨越现实而提炼的新见解，从而最大化地发挥文件指导、推动工作的重要作用。如果拟制的文件敢于承担、能够承载这种期望，那么撰写文件起草说明时也理应把起草文件过程中的这种追求和努力作以简洁必要的汇报，以于上级增强认可文件的思想自信。要反映好拿出的举措能满足工作亟需。文件指导是推动各项工作的常用办法，也是机关工作指导的基本方式之一。制定文件，唯有真正着眼于改进完善工作的实际需求，或者说必须更多地从工作出发，才能更容易获得上级批准同意。这就需要在起草各类文件时，理应全面系统梳理相关工作的历史与现状，特别是搞清以往上级对相关工作曾经下发过哪些文件、本级曾经制定过哪些文件，搞清这些文件有哪些已经废止、有哪些还在生效，搞清继续抓好和推动相关工作应当调整哪些文件、应当制定哪些文件，进而最终搞清应当制定的文件中需要完善哪些方面、丰富哪些内容，这样起草相关文件的时候就会真有主心骨、确有指向性、大有建设力。只要起草文件时把握住了这些关键环节和思路脉络，那么在撰写文件起草说明的过程中，列出新拟制的文件中有助于推动相关工作的新创见、新拓展和新突破，也就更有利于让上级承认新拟文件的重要价值。要反映好给出的办法能回应群众呼声。各级机关无论制定下发什么文件，总是至少要从政策上、制度上、思路上回应基层和群众的关心关切和所盼所求，退一步说，制定一份文件即使解决不了具体问题，至少也应追求去解决一些思想问题；即使解决不了多年积累的老大难问题，也应追求去解决一些群众眼前渴盼解决的新问题。这样方能显现出各级机关最为起码的底线操守和责任担当。正因如此，评价一份文件的好坏、高低、优劣，关键还是要看基层和群众的反映，看群众认不认可、满不满意、赞不赞成。各级机关在拟制完成各类文件并准备呈报上级审批之前，也应当以征求意见稿等形式倾听基层和群众声音。如果得到基层和群众的充分赞赏，再在撰写文件起草说明的时候如实列举一两句比较中肯、肯定的评价，就可能在打动上级时起到四两拨千斤的效果，进而强化领导对文件制发必要性的认识。
第四，只有讲清“规范约束适当适用”，才能更好地申明文件制发的可行性。判断一份文件能否制定推出，看文件对相关工作是否具有现实的规范性、有效的约束性、客观的管用性，是非常重要的指标。因为经过实践的反复验证、时间的大浪淘沙和群众的评判审定，真正能够对实践具有指导力、引领力和推动力的文件，一定是那些简便宜行、具体可行的文件，而决不是那些沉陷在繁文缛节、迷醉于云山雾罩之中的花样文章和应景之作式的文件。这就要求我们在起草文件之时应当追求规范性、约束性甚至命令性内容的管用可行。只有坚持做到了这一点，再去撰写文件起草说明，才能拥有充足的底气。当然，有了底气之后，也需要注意讲究文件起草说明的技巧与艺术。具体来说，就是在撰写文件起草说明时,应指出文件是否实现了内与外相协调。也就是说，拟制完针对本系统、本领域、本部门负责主管的某方面工作的文件之后，要注意研究拟制的文件与系统外、领域外、部门外有关工作的通行规矩和例行做法是否匹配适应，是否有抵触、生矛盾，是否摆错位、搞混乱。同时更要认清，只有内与外匹配适应，下发之后才更有可能在工作实践中得到顺利实施；如果造成内与外抵触矛盾，下发之后极有可能在实践中受到掣肘，甚至最终落实不到位、推行不下去而成为一纸空文。这也启示我们，起草文件时应当自觉主动地考虑内与外相协调这一因素。只要考虑了这一重要因素的影响，预防了这一因素可能产生的负面作用，那么在撰写文件起草说明时稍加提请上级了解在这方面的良苦用心，自然能够很好地疏解其担忧和顾虑。应指出文件是否做到前与后相衔接。围绕任何方面工作制定下发文件，都要注意考虑新制定文件与以往制定文件的连续性、延续性的问题。实际工作中，当然也有为立新规矩而完全否定和推倒以往文件的，但除非涉及大是大非问题，那种情况总是极少数。因此，在通常情况下，制定针对任何方面工作的新文件，都要注重与该方面以往下发文件的有机衔接，这样才能更好保持工作的稳定性，也更有利于站在原有台阶上扎稳脚跟、迈步前行。注意到这个问题，当然也就有必要在撰写文件起草说明时稍加解释，这样也有助于上级看到起草者尊重历史、尊重前人、尊重既往的负责态度和诚恳之心。应指出文件是否达到知与行相融合。起草任何工作指导性文件，总是既要有理论引领、理论支撑，也要有行动指南、行动落实之策。这样文件下发之后才有利于基层和群众既能统一思想认识，也能统一实际行动。而要达到这样的目标，具体到文件起草工作上来，就是既要讲究理论说服的透彻和彻底，也要注重贴近和体现理论给出行动指导，这样才能使文件指导具有很强的引领力、感召力。起草文件的过程中如果能够很好地把握这个标准追求、达到这种境界层次，那么在撰写起草说明时，完全可以对已经坚持的标准追求作更加明确的提炼并向上级适度陈述汇报，以期使之感受到起草出来的文件具有操作的可行性、落实的可能性，从而更加有力地坚定上级批准同意的信心决心。
来源：《应用写作》2017年第5期
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