城市网格化管理和精细服务

何雄，吴晓蓓

［摘要］网格化管理在信息管理平台的基础上，依靠制度、行政和技术等多种手段相结合，这种精细化空间分割极大的提高了城市管理的效率。本文归纳了格网化管理中的主要难点，并从空间的网格化、平台的标准化、资源的集约化、管理的程序化四个角度诠释城市社会管理创新。最后，就网格化城市管理模式如何推广与高效运行提出五条对策及建议。

［关键词］网格化管理; 社会管理创新; 精细服务

传统城市管理中由于受到通讯手段的制约，管理活动局限在条块状的管理体系中，“小问题”往往由于受到管理宽度和成本的限制而“不可能”得到解决，许多“小问题”被人为地忽视而最终积累为“大问题”，结果是解决“大问题”难度更大且成本也更高。与传统管理思维相比，网格化管理在信息管理平台的基础上，依靠制度、行政和技术等多种手段相结合，对管理活动中产生的问题及早发现、及时反馈，并有针对性地进行处理和解决，网格化管理的这种精细化的特点极大提升了管理的范围和深度。网格化管理可以理解为人们为解决复杂性问题而发展出来的知识体系，其既包括一套先进的信息技术也包括一种

全新的管理思维，利用信息技术整合各种资源构成一个巨大的有机的管理系统。

一、国内外研究现状述评及研究意义

近几十年来，发达国家已较普遍地将计算机技术、遥感技术、全球定位系统技术、地理信息系统技术、网络技术等作为现代城市管理的重要手段，虽然没有城市网格化管理的概念，但在城市管理中也有类似的做法。英国政府推出了“游牧项目”，是由英国副首相办公室支持的，推动英国各地方政府利用移动技术提升地方政府对移动工作需要的一个项目，游牧项目搭建了一个各地方政府分享在运用移动技术改善公共服务的实践成果的一个平台，将各地方政府在移动技术应用方面的研究及实施成果进行总结，并系统组织和引导地方政府对移动技术在公共服务与管理方面进行系统试点应用，通过分享各地方政府通过移动技术应用提高政府工作效率，改善公共服务。该项目或通过政府工作人员携带无线联结的平板电脑将公共服务直接带到工作一线甚至将服务直接带入公民家中或通过手机短信为公民提供公共信息服务或与公民进一步的互动沟通或通过移动技术与地理信息系统、卫星定位系统、视频监控系统的结合大力提高城市管理的效率和质量。

GBC 模式是一种电子政务公共管理服务模式，它包括一个公共管理服务统一平台和一套公共管理服务规范，其中的G 代表政府( Government) ，B 代表企业( Business) ，C 代表公众或者社区( Community) 。从国外先进城市的公共管理和服务发展情况来看，应用城市公共管理服务GBC 系统模型，有助于实现管理有序和社会和谐。对政府来说，在公共管理和服务过程中，可以做到“责任清、数据明、协调快、决策准、服务好”; 对于公共服务企业来说，可以实现“服务规范、信息共享、协同作业”; 对于公众来说，可以“反映情况方便，请求援助快捷，获取服务及时”。而且，通过提高事后处置效率，降低损失; 加强事前规划、事中监管，减少事故发生，长远来说，能够极大地降低政府公共服务的成本，并为社会化服务公司的建立提供了可预期的经济效益。

目前在我国的许多城市己经或正在建立城市网格化管理信息平台，北京东城区在全国率先推出了城市的网格化管理新模式，创建了“数字化城市管理信息系统”，它是一个以政府和市民为主体，基于有线和无线网络、无线数据通讯、地理编码等信息技术，集成地理空间框架、单元网格、管理部件、地理编码等多种数据源，在城市管理监督中心、指挥中心和专业部门之间实现跨部门协同工作，在全辖区范围内实现全覆盖、全时段、精细化管理的综合信息系统。和传统的城市管理模式相比，新模式主要具有以下特点实施了万米网格管理法。根据自然地理布局和行政区划现状，把全区划分为个万米网格单元，从而在空间层次上形成了区、街道、社区和网格单元四个递进的、逐渐细化的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。管理范围的相对缩小和固定，大大减少了管理的流动性和盲目性，从根本上改变了游击式、运动式管理方式，实现了由粗放管理到精确管理的转变。其次是实施了城市部件管理法。所谓城市部件管理法，就是把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。在勘测和定位标图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分为六大类种，建立了多个数据库。对每个部件都赋予位代码，标注在相应的万米单元网格图中。这些代码相当城市部件的“身份证”，输入任意一个代码，都可以通过信息平台找到它的名称、现状、归属部门和准确位置等有关信息。第三，采用“城管通”专用工具，为城市管理监督员快速采集与传输现场信息。监督员可以通过“城管通”，对城市部件事件发生的问题进行拍照、录音，并将有关信息发往城市管理监督中心也可以通过“城管通”，接受监督中心的指令，对有关城市部件问题的处理情况进行核查，实现了信息的实时传输。

二、城市网格化管理和精细服务的主要难点

( 一) 建立网格化管理部件和事件数据库

1． 部件调查。

格网化建设中，需要对辖区内所有的城市管理部件进行拉网式勘测普查。根据建设部颁布的标准，按照不同功能，把部件划分为六大类64 小类，共143773 件，赋予每个部件16 位数的代码，并分不同图层标注在相应的单元网格图中，相当于它的“身份证”。对每一种城市部件都按照国际、国内标准或自己设计了相应的图标，标注在城市管理信息系统中和监督员的手机中，以便于监督员在工作中查找和上报。只要键入任一个代码，就可以通过网格化城市管理与服务信息平台，在监督中心的大屏幕上找到它的名称、现状、归属部门和准确位置等信息。

2． 事件调查。

以武汉市为例，建设中结合武汉市社区建设“883 行动计划”中职能部门“四到社区”职责分工，需要将城市管理、社会治安综合治理、劳动和社会保障、社会服务等四个方面与老百姓密切相关的事件进行归类、整理，作为事件管理范围，并对每一件事件的名称、描述、责任单位、标准化处理流程和处理时限进行了论证和界定，最终确定了4大类28 小类共134 件事。同时还创造性地对事件进行了编码，纳入城市网格化管理与服务信息平台，拓展了管理范围。

( 二) 建立网格化管理协同工作应用系统

包括建立城市管理协同工作平台、呼叫中心受理工作平台、大屏幕监督指挥系统、城市管理构建平台和城市管理综合评价系统等，通过工作流的手段，实现城市管理多个专业管理部门和管理部门对城市管理问题的协同处理、并联工作。推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标，真正整合优化政府信息资源和政府数据库群，建立覆盖全时段﹑全方位的精确、敏捷、高效、可视化的城市管理体系。

三、网格化与城市社会管理创新

( 一) 空间的网格化

以构建“数字城市”为目标，依托地理空间信息系统，实现对管理区间的网格划分，对部件的编码、定位等管理对象数字化，为实施城市网格化管理和服务构筑了一个布局合理、全面覆盖的管理空间体系，其特点在于: 一是使得城市管理内容具体、部件有序、定位准确; 二是改变了过去无法准确掌握各类城市管理对象的归属、种类、数量、位置的弊病，使得城市管理部门能够清楚准确地了解城市基础设施的详细情况; 三是将部件与网格单元进行结合，形成多维的空间信息架构，为数字城市的建设提供了良好的基础平台。

( 二) 平台的标准化

将与老百姓密切相关的事件进行归类、整理，按照建设部最新修订的标准，对扩展事件重新进行了编码，拟制订《城市网格化管理与服务系统管理部件、事件和专业部门分类与编码》标准; 组织网格系统开发单位制订了《城市网格化管理与服务系统技术规范》; 在实时生成的大量基础数据基础上，探索建立一套的监督评价体系，其特点在于: 一是实现了网格建设全市统一平台软件，避免了各自为政、自行开发; 二是实现了网格建设全市统一标准的要求，目前已达到市区能够有效对接; 三是为城市管理体系科学设置、为管理和人力资源的合理分配、为领导管理城市提供科学决策的依据，为促进城市管理的可持续发展

提供了可能。

( 三) 资源的集约化

在网络建设上，需要充分利用政务外网的设备资源，将市、区、街整合在政务专网内; 在电子地图的使用上，各区统一共享空间地理信息系统; 在监督员队伍建设上，利用社区专干等8 大员作为监督员力量的补充; 在服务内容上，提供行政服务和社会化服务，其特点在于: 一是实现了网格建设全市统一网络，达到了信息共享互通的要求，节省了成本; 二是避免了空间信息资源的重复开发，做到数据的集成和一致; 三是发挥基层组织的力量，有效降低了人员费用; 四是将网格化管理和服务相结合，扩大了应用的范围。

( 四) 管理的程序化

在管理模式方面，形成了职责明确、相互制约的“监督”、“指挥”两个工作轴，把所有的部门都在指挥、监督的系统中整合起来，发挥协调效应，起到监督激励、互动促进的作用; 同时，将单一城管内容向“四到社区”进行扩展，全面覆盖城市管理、社会保障、综合治理、社会服务各方面与公众密切相关的问题，其特点在于: 一是克服了以往政府管理中缺乏监督和监督乏力的问题，将问题发现和处理的主体一分为二，使管理结构更加合理，责任更加明确; 二是使大部分城市管理信息的获取由被动变为主动，使城市管理主动发现问题在现场、处理问题在现场、监督在现场、反馈在现场、检验在现场，做到了动态管理和及时处理; 三是进一步优化、规范了“四到社区”事件处理流程，明确了主要责任部门和次要责任部门的各自职责任务，减轻了社区工作负担; 四是拉近了政府与群众之间的距离，城市管理监督员进入社区，与群众实现了“零距离”接触，居民身边的“琐事”通过监督员这个纽带及时成为政府的大事，而问题从发现、上报、立案、派单到接单可在几分钟内到达职能部门，减少了中间环节，问题反映有了“直通车”，问题解决普遍提速，提高了城市管理效率。

四、网格化城市管理模式推广与高效运行对策及建议

( 一) 需要建立群众参与的联动机制

形成多重的反馈机制，为社区居委会和市民参与城市管理提供便捷通道，真正形成市民与政府良性互动、共同管好城市的格局。开展了“网格化城管中心观摩体验活动”，开门纳谏，邀请市民观摩网格化城市管理。体验“12319”城管公众热线服务，了解网格化城管应急联动机制，并现场观摩应用视频监控系统抓拍有关不文明行为的实际操作。通过观摩活动，让市民在直观了解数字城管工作情况的同时，增强了对城市管理的认识、认知和认同，激发出关心、支持和参与维护城市环境的热情。

( 二) 加强组织领导与持续关注

各区( 市) 政府、有关部门和单位要定期召开协调会，定期通报考核评价成绩，及时研究解决存在的问题，确保系统有效运转。有关部门和单位应提供技术、人力、财力和政策的支持。完善考核体系，网格化城管年度考核结果纳入全市目标绩效考核体系，考核结果作为核拨城市管理部件养护作业经费和监察部门进行行政效能监察的重要依据。同时，引入市场化竞争机制，建设一批专业化程度较高的项目承接商及服务供应商，促进一批具备核心技术优势的专业GIS 企业直接参与项目承包与建设，提升总体专业化程度。

( 三) 加强城管队伍信息素质培训

城市管理者要摆脱传统的思维习惯、工作方法，善于按照信息化要求组织和协调管理; 信息技术工作者要了解业务工作，善于应用信息技术支撑城市管理，使两者相得益彰，管理有机协调。特别是城市管理监督员、接线员、值班长、派遣员等要熟悉新模式运行相关操作流程及业务规范，保证准确、及时、高效完成信息传递工作。在系统不断升级的情况下，定期组织城管队伍进行业务技能培训，保障新模式健康运行。

( 四) 建立数字城管长效机制

制定出台政府相关文件，将立案、结案和处置标准作为政府文件和地方法规颁布实行，明确网格化城市管理模式的地位和作用，理清各职能部门的职责，有效保证数字城管的高处置率和结案率。将数字城管的绩效考评结果纳入政府监察机制，通过报纸，政府公文等公布，考核结果与问责制、奖励机制挂钩，有效提高各职能部门的城市管理水平和工作效率。

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