我国彩票机构是以发行和销售彩票为手段，筹集公益资金，发展社会福利事业、体育事业的事业单位，其销售行为具有市场化性质。研究我国彩票机构内部控制建设，对推进我国事业单位内部控制建设、提升其内部管理水平有一定理论指导意义。
一、彩票机构内部控制建设存在的问题
我国彩票机构分为中央级、省级和市县级三级，本文主要探讨省级彩票机构的内部控制建设。省级彩票机构作为省级部门下属事业单位，负责全省范围内的彩票统一销售管理工作，其行政上受省级主管部门分管，业务上受中央级彩票机构指导，这样的双重领导模式使得省级彩票机构在管理上需要多方面协调，在进行内控建设时面临的问题较多，主要表现在以下方面：
（一）缺乏内控意识，认识不一致
内部控制经过几十年的发展，在企业已经深入人心。相比于企业，我国行政事业单位内部控制起步较晚，直到2012年财政部才印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。作为事业单位的彩票机构，内部控制意识还不强，部分人员不了解内部控制，甚至对内部控制建设存在误解或偏见，这导致内控建设工作很难开展，推进速度慢。
（二）彩票机构内部控制框架体系缺失
《行政事业单位内部控制规范（试行）》相对比较宽泛，没有考虑到彩票机构的特殊性，不能满足彩票机构独特的内部控制建设要求。这使得各省彩票机构在内部控制建设时，建设要求和标准参差不齐，有的过于简单，未全面覆盖；有的重点不清，内控建设效果差。彩票机构内部控制框架体系的缺失制约了彩票机构的进一步发展。
（三）法律制度不健全
彩票在我国已经发展了几十年，但迄今为止仍没有制定一部专门关于彩票运营和管理的法律。从彩票的发行到销售，彩票资金的归集、分配、使用以及披露都缺乏权威性的立法监督，这导致彩票行业出现“无法可依”的情况。目前，我国彩票主要由财政部门、民政部门和体育部门共同管理，各部门都有自己的管理规范和要求，这就使得关于彩票方面的管理规定比较多、比较宽泛，导致各地彩票机构在具体操作时情况不一致。此外，还存在部分彩票机构内部管理制度不健全，或借鉴外部管理规定而未将外部管理规定具体化，难以适应单位需要。
（四）内控建设浮于表面，缺乏配套措施
财政部在《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》中指出，部分单位在进行内部控制建设过程中“重制度建立、轻制度实施”，制度成为墙上的摆设，彩票机构同样如此。根据国家要求，彩票机构虽然开展了单位内部控制建设，但仅仅将内部控制建设作为一个孤立的建设项目，没有根据要求建立与单位配套的业务制度，更没有将其运用到单位管理中。
（五）考核机制不健全
内部控制是对经济活动的风险进行防控和管控，是一项预防和防范工作。目前，我国绝大多数省份以彩票销量或全国彩票销量排名作为考核目标对省级彩票机构进行考核，在这样的考核机制下，各省彩票机构势必将工作重心都放到提高彩票销量等经济指标上，从而忽视了治理结构、制度建设等工作。
三、对彩票机构内部控制建设的建议
（一）提高彩票机构工作人员的内控意识
彩票机构应积极宣传内控相关理论知识和国家制度准则，让彩票机构工作人员明白内部控制既是国家的规范要求，也是完善单位治理建设的一种重要手段，明白内部控制的目标和意义，不断增强机构人员的内部控制意识，积极获得相关人员的理解与支持，并积极参与内部控制建设，为后期的内部控制建设奠定良好的基础。
（二）构建彩票机构内部控制框架体系
本文认为省级彩票机构内部控制体系应当包括三个层次：一是单位层面内部控制；二是业务层面内部控制；三是评价与监督机制。
1.单位层面内部控制。省级彩票机构在建立单位层面内部控制时，除依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》之外，还应结合彩票机构的有关制度规定，如《彩票管理条例》《彩票管理条例实施细则》《彩票机构财务管理办法》《彩票机构会计制度》等制度文件，构建适合自身的单位层面内部控制。
一般行政事业单位单位层面内部控制包括组建内部控制领导小组和工作小组、建立决策机制、建立健全内部控制关键岗位责任制、建立会计机构和配备人员以及加强信息系统控制等。由于彩票销量大，彩票机构每天都会产生庞大的彩票销售资金，因此，在单位层面建立专门的彩票资金管理制度，对规范不同票种彩票资金的归集汇缴、完善资金管理体系、明确各业务环节的日常工作程序、保障彩票资金的安全，显得尤为重要。彩票销售是市场化行为，要想维持持续稳定的销售市场，就必须上升到战略高度制定发展规划，设立战略管理机构和建立彩票文化机构。
2.业务层面内部控制。彩票机构的主要职责和业务内容是销售彩票，为完善其内部控制建设，提高内部管理水平，省级彩票机构的业务层面包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制和销售业务控制等七个方面。它们主要通过归口管理、岗位设置、规范流程、授权审批、健全制度、信息公开等措施做好各个环节的防控。
一是预算业务控制。应当根据《预算法》《彩票机构财务管理办法》等规范性文件建立和完善彩票机构预算管理制度，明确各预算执行部门的权责、授权批准程序和工作协调机制，确保预算管理有章可循。梳理预算编审、预算批复、预算执行、预算调整、预算结转和结余、决算管理及绩效评价等流程；针对以上流程中可能出现导致权责不清、编制不合理、不科学、执行力不足以及由于国家政策变更、彩票市场重大变化等原因致使原预算不足等风险，采取有效防控措施。此外，作为一级预算单位，在预算业务中省级彩票机构不仅应遵守省级财政部门规章制度，还应满足中央级彩票机构规定的业务要求，完成民政部门的行政管理任务。
二是收支业务控制。收支业务控制包括收入、支出和债务控制三方面内容。首先应建立健全收支业务管理制度，梳理各个业务流程。其次，针对可能存在彩票销售资金的归集不及时、不准确，彩票设备押金及销售保证金管理不善，彩票销售资金的上缴不及时、不准确等导致的风险，增加相应的控制措施，对各票种销售资金的实际到账情况及时进行核对，对未按照规定缴款的应及时清查和催缴，并及时汇报；对批准设立的投注站，按《代销合同》规定，到指定银行交纳设备押金及销售保证金后领取投注机及相关设备；将上月提取的业务费和公益金以及逾期兑奖奖金按规定分别上缴中央财政专户和省级财政专户，实行“收支两条线管理”。
三是政府采购业务控制。应当根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》、各省确定的政府集中采购目录及限额标准以及其他相关管理文件，建立省级彩票机构自身的政府采购管理制度。全面梳理采购计划与预算、采购申请与审批、采购活动实施、采购验收与结算、采购归档等业务流程，分析与评价各采购环节存在的风险，建立相应的风险防控措施。此外，为防止采购舞弊，应建立政府采购部门、资产部门、财务部门、内部审计部门之间相互协调、相互制约的机制。
四是资产控制。建立健全资产管理制度，明确各业务环节的日常工作程序。针对特殊的、重要的资产，省级彩票机构可以创新管理办法。例如：投注机是省级彩票机构拥有的金额最大的一项资产，并且由于销售站点全省布局，该项资产分散在全省各地，管理难度大，因此，管控好投注机成为省级彩票机构资产控制的关键所在。射频识别技术作为构建“物联网”的关键技术近年来受到人们的关注，目前该技术已经广泛用于资产管理创新技术。在省级彩票机构资产控制中将RFID技术运用到投注机管理上，能够强化投注机管控，提升整体资产管理水平。
五是建设项目控制。省级彩票机构建设项目较少，多为装修或修缮工程。主要包括项目立项、项目概算、项目实施、项目资金支付、项目验收、竣工结算、项目评价与档案管理等环节。彩票机构应当建立和完善相关管理制度，明确项目的责任人、人员安排以及审批流程，梳理各个流程，建立风险防控措施。对涉及彩票项目的建设，应当进行项目可行性研究，并上报中央级彩票机构审批，避免项目与彩票长期战略规划、短期经营目标不匹配，造成资源浪费。
六是合同控制。省级彩票机构合同业务主要包括合同拟定与审批、合同履行与监督、合同纠纷管理、合同档案管理等环节，涉及机构内部各个部门。省级彩票机构应当建立健全合同管理制度，明确各个环节的程序和要求，采取分级授权、归口管理、明确权责等措施，促进合同业务的有效控制；可以按类别建立机构内部的标准文本合同，对于签订标准文本合同的，可以简化相关合同拟定与审批流程，提高工作效率；对于签订非标准文本合同的，按一般流程进行拟定与审批。
七是销售业务控制。彩票销售是彩票机构特有的销售业务，是区别于一般行政事业单位工作内容最显著之处，也是彩票机构内部控制建设最具特色的部分。针对销售业务，省级彩票机构应该制定有效的控制措施，加强销售管理，确定各个环节归口管理部门，合理设置岗位，明确权利责任，明确销售场所管理、开兑奖管理、促销管理、新业务新游戏上线管理、销售系统管理、设备及软件管理、网络安全管理、资料及数据管理等环节的程序和要求，保证彩票销售正常进行。
3.评价与监督。省级彩票机构应当对内部控制建设建立评价制度，指定部门或专人，运用抽样、个别访谈、穿行测试等方法，定期对内部控制建设的有效性以及内部控制执行的有效性进行自我评估，并形成内部控制自我评价报告；应当建立健全内部监督机制，明确各部门在内部监督中的职责权限，规范内部监督的流程和要求，充分发挥内部监督在内部控制建设中的作用，可以将全面监督检查和专项监督检查相结合、定期监督检查与不定期监督检查相结合，针对内控建设中重点关注领域开展不定期专项检查，每年年终开展定期全面监督检查；同时，还应积极接受财政、审计、纪检监察等外部监督。针对检查中发现的问题，各相关部门应当认真分析内部控制缺陷产生的原因，有针对性地提出和实施改进方案，不断健全和完善省级彩票机构内部控制。
（三）建立健全彩票相关法律法规和机构内部管理制度
内部控制建设实质上是对单位内部管理制度的一个全面建设和完善的动态过程。制度建设是内部控制建设中最重要的内容。为此，首先，建议国家层面推进出台彩票方面的相关法律法规，明确彩票机构的管理部门，做到权责分明；其次，建议彩票机构通过风险评估程序，对机构单位层面和业务层面的风险进行全面、系统和客观评估，梳理出机构内部各类经济活动的业务流程，确定风险点，选择恰当的风险应对策略；最后，建议彩票机构根据自身特点建立健全各项内部管理制度，并督促制度的相关人员认真执行，落实制度内容。
（四）彩票机构内部控制信息化落地
内部控制信息化的实施进度及推进深度已成为检验内部控制制度设计和执行效果的最优方法和手段。内部控制信息化能够通过流程固化实现权力运行，即从“人控”转变为“机控”。
因此，为保护内部控制建设成果，不断提升内部控制建设水平，建议彩票机构加强内部控制信息化建设。
（五）健全彩票机构考核机制
目标具有导向性。虽然销售彩票是我国省级彩票机构的主要职责，但是如果仅以彩票销量或全国销量排名作为省级彩票机构的考核目标，会造成彩票机构以销售彩票为唯一目标，从而忽略内部管理、长远发展和社会效益等。因此，建议各省建立健全对省级彩票机构的考核机制，运用多元化、多角度的考核方式，避免考核目标的单一化、粗放化，为内部控制建设营造一个良好的管理环境。
本文分析了我国彩票机构内部控制建设存在的问题，并在此基础上提出完善的建议。特别地，彩票机构要将内部控制信息化落地作为内控建设的重要目标，不断深化内部控制信息化程度，通过将经济活动及其内部控制流程嵌入彩票机构信息系统中，减少或消除内部控制中人为操纵因素，从而保护信息安全，最终实现内部控制目标。
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