我国进入新发展阶段,贯彻落实新发展理念,构建新发展格局,税收制度的转型也在其中。“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年,也是关键的五年,税收制度改革必须坚持税收法定和系统观念原则,整体设计,谋定而动,积极推进。增值税与工业经济实体性特征的适配性较好,而与数字经济的非实体性特征难以适配。增值税当前依然重要,是我国税收收入的主要来源,但应在“十四五”期间完成中性化改革。尽管增值税覆盖了各个行业,但是在数字化背景下,从纳税人数量看,增值税的覆盖范围应呈缩小的趋势。增值税也是广义的消费税,今后将演变为普遍征收的零售环节的消费税。
第一,改革的基本原则
一是坚持系统观念,做好整体设计。税收体系包括税法、司法、执法和守法四个基本环节,也有税收收入制度和税收征管制度两套制度。各个税收要素如纳税人、征税对象、税率等通过组合形成不同税种以及税种搭配,构成税收体系,这个体系要纳入经济社会这个大系统中以及全球化中进行整体设计。二是坚持收入职能为主,调节职能为辅。税收对分配、行为的调节作用不能独立存在,蕴含于税收的收入职能之中。撇开收入职能强化税收调节职能,实际上是缘木求鱼。三是坚持稳中求进,重点突破。税收牵涉到各方面的利益和行为,十分敏感,只有稳才能进;也只有抓住重点,才能取得改革成效。
第二,改革的基本思路
一是用1~2年的时间进行调研准备,进行关联性的系统设计。着眼于经济社会大局,从税收制度与财政体制以及各个税种之间的关联性出发,形成一揽子的改革方案。税收制度是财政体制的基础,应充分考虑中央与地方财政关系改革的要求。增值税中央与地方分享,实施成本高,在税源与税收日益背离的趋势下,给区域协调等带来越来越大的困难。
从中期看,增值税应是中央税,而地方税应以消费为税基,应不断增强税制以及地方行为与扩大内需战略、人口流动的适配性。各个税种之间的搭配,要作趋势性的动态关联设计,不应局限于当前情况下税种之间的静态关系,从而形成税制要素之间较好的耦合性。税收制度包括税收收入制度与税收征管制度,设计再好的收入制度也要靠征管制度实现,两者需要整体联动设计。数字化、金融化给税收征管带来了机遇,涉税大数据和智慧征管可以大幅度提高征管能力,但同时也给收入制度的设计带来诸多难题,纳税人、征税对象、税基甚至税种关联都需要重新考虑。
二是对税收的调节职能要准确把握。税收的调节职能是从收入职能中衍生出来的,不能独立存在。其调节职能的大小,取决于收入职能的强弱。如面对收入分配差距大这个热点问题,有观点认为是税收调节不力的结果,主张用高的边际税率调节高收入。这是严重的认识误区。通过再分配环节的累进税来缩小贫富差距,短期有效,长期看是无效的。促进共同富裕,需要从初次分配环节的起点公平、机会公平和规则公平入手,从人的能力和群体性鸿沟的缩小入手,仅仅依赖税收的调节作用是无济于事的。
三是在改革方式上,避免零打碎敲,不搞分步实施,设计方案一旦成型,选准时机,一步到位。除了区域性很强的税种之外,税制改革整体上不宜进行地方试点,这可借鉴1994年税制改革的做法。也不宜搞分步实施,尤其在宏观不确定性较大的环境下。进行区域试点和分步实施,对全国统一大市场的形成和微观主体预期的稳定都不利。调控性的税收政策也不宜频出,虽然在减负上有短期效果,但容易导致微观主体行为短期化,不利于创新驱动战略实施。总体而言,税收是双刃剑,既要与时俱进,也要避免将税收过度工具化。
第三,几点建议
一是要打破税制改革只能全面减税、不能增税的观念。连续几年减税降费是正确的选择,增强了税制与经济社会运行状况的适配性。进入新发展阶段,从税收公平、均衡税负的角度实施增税,也是正确的选择。若该缴税的不缴税,是最大的不公平。拓宽税基,是保证竞争公平和社会公平的基础。有了这个基础,才能谈得上量能负担的税收公平。
从当前看,资本性收益大范围免税,缩小了税基,这也导致劳动缴税与资本缴税的不公平。对债券收益免税,不利于促进二级市场的流动性,也扭曲了债券市场价格。随着国内债券市场对外资开放,债券是无风险债券,通过免税鼓励购买已经没有必要。此外,有害品、奢侈品以及资源性产品的消费税,都有较大的增税空间。
二是针对增值税的改革,应与消费税等税种关联起来改革。我国消费税今后演变趋势也将是零售环节的消费税,零售环节的消费税将成为一个替代增值税的主体税种。零售环节的消费税,其税基宽广,有稳定税源,而且随着人们生活水平和生活品质提高而不断扩大。消费多,多缴税;高消费,多缴税,也蕴含调节分配的功能。“十四五”期间,可考虑扩大消费税的征收范围,同时弱化增值税的收入职能,两者实行联动的替代性改革。
三是应关联设计个人所得税改革。个人所得税潜力很大,但是税基窄,综合征收局限于劳动所得,在劳动与资本所得边界模糊、生活成本与企业成本难以分辨的条件下,给高收入人群提供了合理避税的空间,弱化了个人所得税的收入职能和调节职能。在《企业所得税法》和《个人所得税法》并存条件下,收入制度的一些缺陷只能靠征管去弥补。当前征管被迫代行了一些税制职能和政策功能,这降低了整个税收制度的功效。个人所得税与退休年龄延长、养老第三支柱的建立应当关联起来设计。
对老年人,应尽快提供一个法律基准,个人所得税按照老年人的法律基准免税,退休弹性,缴税刚性,自愿选择。这样,既公平,也有利于减少延迟退休的阻力。对资本所得、金融资产和实体资产升值的资本利得征税安排,也是如此考虑,用于养老的实行递延纳税。将选择权交给老百姓,以此配合国家老龄化战略的实施。
四是基于财富存量的征税,在公有制条件下,应以使用权为基准,西方税法理论中的所有权基准不符合中国国情。西方国家也感觉到所有权基准已经不合时宜,也在变化,如法国房产税针对使用者消费征税。我国的资源税、城镇土地使用税、针对工商企业的房产税都已经是以使用权为基准征税。但针对个人的房产税却迟迟难以出台,问题就是照搬了西方国家财产税的理论和做法,导致社会大众难以理解和不接受。土地和房产应当分开、工商企业和居民应当分开,在不动产方面容易做到。聚焦到个人住房的使用上,也就是要针对住房消费征税,淡化基于所有权的财产税属性。
与一般消费税原理一样,住房消费多、档次高就多缴税,符合量能负担原则。避开财产持有的所有权逻辑,可从面积和价值评估入手实行混合计征,对保障基本生计的基本住房面积不征税。五是重视全球化条件下的税收制度内外协调问题。国际税收规则是靠一套说法或者说理论来支撑的,话语权需要一套有逻辑的说辞。
这方面,我国需要有意识地补短板,应定向支持智库加强这方面的研究,相关法律、政策的研究也需要跟上。碳税、碳关税、数字税已经是国际热点,并成为大国和主要经济体之间的博弈工具。应在两年之内,在综合考虑碳交易的基础上开征碳税,体现我国在全球气候变化上的义务承诺,也有助于“30·60”碳达峰、碳中和目标的实现,促进高质量发展。
此外,数据跨境流动和数字贸易是全球化的短板,全球呈现数据保护主义,但与反税基侵蚀和利润转移的国际税收规则融合在一起,对我国的影响不可小觑,宜早做准备。
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