企业国有产权无偿划转法律实务

随着供给侧结构性改革的推进，规范地方政府债务管理，整合重组地方融资平台公司、国有企业成为结构性去杠杆的重要思路。企业国有产权无偿划转系国有企业整合重组的重要方式，对于推动国有资本合理流动、优势资源整合具有重要意义。企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。

根据《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（国资发产权[2005]239号）（以下简称“《暂行办法》）及《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有产权无偿划转工作指引>的通知》（国资发产权[2009]25号）（以下简称“《工作指引》”）的规定，企业国有产权的无偿划转（不含上市公司，以下均同）应主要注意以下问题：

Part.1

划转主体

根据《暂行办法》及《工作指引》的规定，政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司以及国有一人公司均可作为企业国有产权无偿划转的划出方或划入方，其中：

1.   国有独资公司系指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司；

2.   国有一人公司指国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司。

政府机关、事业单位等持有的国有控股公司、国有参股公司的股权可以作为国有企业产权无偿划转的标的，因而国有控股公司、国有参股公司可作为被划转方，但不具有作为划入方或划出方的资格。

Part.2

 划转程序

根据《暂行办法》及《工作指引》，企业国有产权无偿划转的程序如下：

制作无偿划转可行性报告

企业国有产权无偿划转可行性论证报告一般应当载明下列内容：(一)被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；(二)被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；(三)被划转企业的财务状况及或有负债情况；(四)被划转企业的人员情况；(五)划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；(六)其他需说明的情况。

如被划转企业主业不符合划入方主业及发展规划的，则不能进行划转。

内部审议

划转双方（划出方/划入方）在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议：

（1）国有独资企业：无偿划转事项由总经理办公会议审议；设立董事会的，由董事会审议；

（2）国有独资公司：无偿划转事项由董事会审议；未设立董事会的，由总经理办公会议审议；

（3）国有一人公司：无偿划转事项由董事会审议；不设董事会的，由股东作出书面决议；

上述企业所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过，未经被划转企业的职工代表大会审议通过的，不得划转。

制定债务处置方案

划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案，被划转企业或有负债未有妥善解决方案、划出方债务未有妥善处置方案的，不得实施无偿划转。

 组织被划转企业进行审计或清产核资

企业国有产权无偿划转以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据，中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定意见、无法出具意见或出具保留意见的审计报告的，不得实施划转。

划转双方签署划转协议

报请相关部门审批

根据《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）及《国务院国资委授权放权清单》（2019年版），企业国有产权无偿划转的审批授权放权情况如下：

（1） 中央企业审批国有股东所持有上市公司股份在集团内部的无偿划转、非公开协议转让事项；

（2） 国有资本投资、运营公司试点企业按照国有产权管理规定审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

上述规定主要针对由国务院国资委监管的中央企业，目前湖南省国资委暂未发布地方性的授权放权清单。因此，除前述由企业直接审批的企业国有产权无偿划转事项外，根据《暂行办法》及《工作指引》的规定，其他类型的企业国有产权无偿划转的审批程序如下：

（1）企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，共同报请同一国资监管机构批准；

（2）企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，出资企业分别报同级国资监管机构批准；

（3）实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准；

（4）下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，下级政府和上级政府国资监管机构分别批准；

（5）企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。

（6）例外情形。下列无偿划转事项，无需报请批准，依据中介机构出具的被划转企业上一年度（或最近一次）的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果，直接进行账务调整。

1)   由政府决定的所出资企业国有产权无偿划转本级国资监管机构其他所出资企业的；

2)   由上级政府决定的所出资企业国有产权在上、下级政府国资监管机构之间的无偿划转；

3)   由划入、划出方政府决定的所出资企业国有产权在互不隶属的政府的国资监管机构之间的无偿划转；

4)   由政府决定的实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转国资监管机构持有的；

5)   其他由政府或国资监管机构根据国有经济布局、结构调整和重组需要决定的无偿划转事项。

 调整账务，办理产权登记手续。

Part.3

企业国有产权未通知债权人的风险辨析

通知主体

国有产权无偿划转系企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移，实为划出方的资产处置行为，划出方需履行通知其债权人的义务。

就被划转企业而言，如仅划转股权，债权债务随其划转，则被划转企业股东变更，其债权债务不发生移转，划入方仍在原有出资范围内承担被划转企业债务，被划转企业的债权债务不受影响。此时，除合同另有约定外，不需要通知被划转企业债权人，未通知不存在法律风险；如被划转企业签署的合同约定股东变更需通知债权人的，则根据合同约定未履行通知义务的，存在承担违约责任的风险。

 未履行通知义务的风险

划出方进行资产处置需通知债权人，系为保护债权人获偿，如不存在造成国有资产流失的情况，经查询《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》《企业国有产权无偿划转工作指引》等相关法律法规，企业国有产权无偿划转过程中划出方未履行通知义务的，不存在行政或刑事上的法律责任。

就其未履行通知义务的民事责任而言，企业国有产权无偿划转，虽存在由政府指令的情形，但本质为平等主体之间发生的财产权利无偿转让的民事行为，根据《中华人民共和国合同法》（1999）第七十四条的规定，“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使撤销权的必要费用，由债务人负担。”债权人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内可以行使撤销权，因此，划出方未履行通知义务的，无偿划转事项存在被撤销的风险，如撤销已不具备可能性，则划入方存在需在接收的无偿划转的产权范围内承担偿付责任的风险。详情可参见最高人民法院公报案例抚宁县新兴包装材料厂、抚宁公有资产经营有限公司与抚宁县农村信用合作联社、秦皇岛远东石油炼化有限公司、秦皇岛骊骅淀粉股份有限公司借款担保合同纠纷二审案（最高人民法院（2006）民二终字第236号）。

Part.4

国有产权无偿划转与产权转让之间的差别

除产权转移的价格、主体差异外，企业国有产权无偿划转与产权转让之间的主要差别如下：

企业国有产权无偿划转无需评估

企业国有产权无偿划转以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资情况作为企业国有产权的无偿划转的依据，无需进行评估。相关依据如下：

（1）《暂行办法》

第九条  划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。

（2）《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会第12号令）

第七条  企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：(一)经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；(二)国有独资企业与其下属独资企业(事业单位)之间或其下属独资企业(事业单位)之间的合并、资产(产权)置换和无偿划转。

（3）《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019年修订）

第三十九条  事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：（一）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；（二）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；（三）国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给国有全资企业的；（四）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

企业国有产权无偿划转无需进场交易

首先，从产权国有性质变化角度看，企业国有产权无偿划转的主体限定为政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有一人公司，划转后，其直接产权所有主体，虽进行变更，但产权的国有性质不会变化；企业国有产权转让并不限定转让、受让对象，转让后，其产权的国有性质可能发生变更。

其次，从进场交易程序设置的目的看，进场交易系为确保国有产权转让的公开、公正，通过公开交易形式以确保合理甚至更高的价格处置国有资产，防止国有资产流失。企业国有产权无偿划转系为特定主体之间的产权流转，价格为“无偿”，并不涉及国有资产流失问题，无需进场交易。

再次，从法律规定看，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十一条的规定，国有资产转让是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。因此，企业国有产权无偿划转系为国有产权转让的除外情形，应无需适用产权转让相关规定而进场交易。

被划转企业其他股东不享有优先购买权

如前所述，企业国有产权无偿划转的主体特定，系国有资产转让的除外情形，如“无偿”情形下，其他股东具备优先购买权的，存在造成国有资产流失的风险，与国有资产管理相关法律法规规定原则、目的背道而驰，不应适应《中华人民共和国公司法》（2018年修订）第七十一条关于股东有限购买权的规定。因此，企业国有产权无偿划转时，被划转企业其他股东应不享有优先购买权。