郭登友：新中国行政诉讼制度发展进程

新中国行政诉讼制度发展进程

作者： 郭登友   发布时间： 2015-06-04 09:29:46

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新《行政诉讼法》于今年5月1日正式施行。近期，最高法院为迎接新法施行，利用周末时间对全国法院相关人员进行了新《行政诉讼法》视频培训。我们推出系列文章，以自己的方式迎接新《行政诉讼法》的施行。今天，推出系列文章之一，题目是《新中国行政诉讼制度发展进程》。

新中国成立以来，伴着依法治国的进程，行政诉讼制度逐步建立，经历了从无到有、由虚到实、去粗取精的过程。以1982年3月第五届全国人大常委会通过《民事诉讼法（试行）》、1989年4月第七届全国人大通过《行政诉讼法》和2014年11月第十二届全国人大常委会通过《行政诉讼法》修正案为标志性事件，新中国的行政诉讼制度大体经历了单行法的摸索时期、适用民事诉讼的法典前期、行政诉法典施行期、行政诉讼法典升级期等四个阶段的演进，在几代人的共同努力下实现了“民告官”制度从初创、建立到逐步完善、成熟的蜕变。

一、摸索时期——单行法初创行政诉讼法律制度（1949-1982）

陕甘宁边区的司法制度所设“边区政府审判委员会”，有一项职权为“受理行政诉讼案件”，新中国行政诉讼体制即沿该司法制度摸索而来。新中国成立后，《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年9月）、《中华人民共和国宪法》（1954年9月）等顶级文件确认了行政诉讼制度，部分单行性文件对行政诉讼也有过规定。《土地改革法》（1950年6月）规定，农民对区、乡政府批准评定的雇农、贫农、中农、富农、地主等阶级成分，本人或他人有不同意见的，可于批准后15日内向县法庭申请判决；《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》（1952年）规定，工商户对于节约检查委员会关于守法户、基本守法户和半守法户半违法户的审定与处理不服时，可请求法院处理。当时相关规定虽然不少，但现有资料鲜有记载行政相对人对上述行政行为提起行政诉讼的案例。

十一届三中全会后，与行政诉讼有关的立法逐渐增加，越来越多的法律法规对提起行政诉讼作出了规定，探索行政诉讼制度的进程也不断推向深入。1980年9月第五届全国人大通过《中外合资经营企业所得税法》第十五条规定：“合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”1981年12月第五届全国人大通过《外国企业所得税法》第十六条规定：“外国企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”《经济合同法》（1981年）规定法院受理合同管理行政案件，《国家建设征用土地条例》（1982年）规定法院受理土地管理行政案件。这一阶段，以土地管理为代表的行政案件在各地法院不断出现，行政诉讼制度逐渐激活。

二、法典前期——民诉法建立行政诉讼法律制度（1982-1989）

借鉴前期立法活动和司法实践为建立行政诉讼制度提供的有益经验，1982年推出的《民事诉讼法（试行）》草案设立专门章节规定行政诉讼问题，但正式表决时因种种原因被删。1982年第五届全国人大常委会通过《民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这条规定包括三层含义：（1）公民、法人或其他组织可以控告行政机关，法院有权审理行政案件；（2）原告的起诉和法院的受理必须依据单行法律的规定；（3）法院受理行政案件之后，依照民事诉讼程序审理。民事诉讼法上的渊源性规定，开创了新中国行政诉讼的历史，是我国法制建设史上的重要里程碑，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。

此后，《海洋环境保护法》、《海上安全交通法》、《治安管理处罚条例》等行政法律、法规中规定了行政诉讼的内容，其中行政诉权表述的立法体例为单行性行政法律确立了范本。比如1986年9月5日第六届全国人大常委会通过《治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”到1989年《行政诉讼法》颁布之时，仅中央一级就有130多部法律和行政法规规定对可向法院提起行政诉讼的事项作了表述。

与此同时，以治安管理、土地管理为代表的行政案件大量涌现。1985年以前全国一审行政案件不多，1986年开始行政案件的增长势头明显，1986-1990全国各地法院共受理一审行政案件632、5242、8573、9934、13006件，行政诉讼制度在各地产生活力。相应地，各级法院普遍设立行政庭，建立行政审判队伍。1986年10月武汉中院、湖南汨罗县法院分别成立全国第一家中院和基层法院行政庭，1988年10月最高法院成立行政庭。至1989年初，全国92.68%的法院设立行政庭，平均每庭3.2人。

对行政案件适用民事诉讼法的问题，最高法院根据行政审判工作中出现的相应情况进行了补充、完善和修正。最具代表性的是1986年10月最高法院发布的《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》，对治安行政案件的管辖、审判程序等方面作出了规定。

三、法典实施——行诉法完善行政诉讼法律制度（1989-2014）

在党中央的大力推动下，以法典前期大量立法探索和司法实践为基础，1989年4月4日第七届全国人大通过《行政诉讼法》，宣告行政诉讼脱离民事诉讼制度，以法典形式确立我国与刑事诉讼、民事诉讼并立的行政诉讼法律制度。行政诉讼法典的通过，是我国政治体制的重大改革，实现了官民在诉讼地位的完全平等，展示了我国“民告官”法律制度全新的姿态，当时被媒体解读为“中国人治时代的结束，法治时代的到来”，也标志着我国行政诉讼制度进入逐步完善阶段。《行政诉讼法》共十一章，七十五条。

最高法院根据司法实践的需要，制定了一系列司法解释与文件，进一步丰富和发展了我国的行政诉讼法律制度。司法解释与文件可分为以下几类：（1）综合类司法解释。一是1991年5月通过《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》，共计115条，对受案范围、管辖等十二方面的内容作出了规定。二是1999年11月通过《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，对原《贯彻意见》作出系统修改，共计98条，在以排除式列举不可诉行政行为、明确被告承担举证责任的期限、完善裁判方式等方面作出了规定。（2）专门类司法解释。主要涵盖行政赔偿、证据、管辖、撤诉、行政许可、房屋登记、信息公开、集体土地、征收补偿、工伤保险等领域和方面。最高法院先后通过《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月）、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（2002年6月）、《关于行政案件管辖若干问题的规定》（2007年12月）、《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（2007年12月）、《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（2009年11月）、《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（2010年8月）、《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（2010年12月）、《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年5月）、《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（2012年2月）、《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（2014年4月）。（3）司法文件。主要有《关于规范行政案件案由的通知》（2004年1月）、《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004年5月）、《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（2009年6月）、《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（2009年11月）。此外，最高法院审委会及行政庭对各地法院在审理个案时遇到的法律适用问题作出的答复（批复）及根据形势需要发布的指导案例，都成为各级法院审理行政案件的参照。行政诉讼法典和最高法院多层级的司法解释（文件）完整构成了我国行政诉讼制度的基本内容。

各级法院通过大量案件的司法审理实践，将我国行政诉讼制度不断推向完善。自1990年10月1日《行政诉讼法》实施至今，全国各级法院共审理行政案件200余万件，其中一审行政案件自1998年起突破10万件，2011年13.6万件，2012年12.9万件，2013年12.6万件，2014年又突破14万件，有力地监督行政机关依法行政，维护百姓合法权益，行政审判职能作用得到有效发挥。

行政诉讼制度的完善也推动与催生我国有关行政立法的发展。行政诉讼法典通过后，1994年５月第八届全国人大常委会通过《国家赔偿法》、1996年３月第八届全国人大通过《行政处罚法》、2003年8月第十届全国人大常委会通过《行政许可法》、2011年6月第十一届全国人大常委会通过《行政强制法》。

四、法典升级——修正案成熟行政诉讼法律制度（2014—）

行政诉讼法典通过的二十五年来，我国的行政诉讼法律制度不断走向完善。但在实施过程中，行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等反应强烈的问题，以及行政案件申诉上访率高、服判息诉率低，上诉率高、改判率低，撤诉率高、判决率低等“三高三低”问题，成为“民告官”法律制度激发活力的制约。同时法典“缺陷”逐渐显现，主要表现在受案范围太小、审查强度不够、判决方式不全、执行制度不力等方面。更为重要的是，十八大届三中、四中全会的胜利召开，吹响了全面推进依法治国的号角，建设法治政府人心所向，建成法治社会大势所趋；法院“两区分离、省级统管”、外部去地方化与内部去行政化、跨区划法院管辖重大行政案件等改革不断推进，对行政诉讼法典的修订和升级提出了迫切要求。

2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，这是《行政诉讼法》颁布施行24年来的首次大修，是行政诉讼制度改革又一个新的里程碑，标志着我国行政诉讼法律制度迈入成熟阶段，被媒体称为“新中国行政诉讼制度的2.0版”、“开启'民告官’制度的新时代”。修正案共61条，涉及75个原条款中的73个，修改幅度之大是空前的。升级后的《行政诉讼法》共分10章，103条。

《行政诉讼法》修正案规定，行政争议的实质性化解回归立法本位、受案范围和审查强度进一步加大、复议机关始终坐在被告席上、行政首长出庭应诉成为新常态、证据规则和审判程序进一步完善、判决方式作出重大调整等成为制度亮点。随着行政诉讼法典的升级换代，全国法院实现具备立案条件的案件登记立案、符合胜诉条件的当事人当然胜诉、胜诉当事人权利得以完整救济等方面将迈出更为成熟、更为稳健的步伐。

修正后的《行政诉讼法》将于2015年5月1日正式实施，鉴于修法带来的政策调整，可以预测行政诉讼案件受案数将会有明显增长，并将保持逐年上升态势。其原因主要有：

——立案条件降低，化解行政案件“立案难”。一是可口头起诉，将方便当事人行使诉权，很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。二是登记立案，减少了对原告起诉的阻碍，并且明确了法院对起诉的释明、指导义务，保护当事人诉权。三是部分案件起诉期限由三个月延长为六个月，保障了原告更多的起诉时间。

——受案范围扩大。新《行政诉讼法》扩大了受案范围，由原来的8个方面扩大至12个方面，归纳起来主要有：一是将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围，对公民权利的保护范围不断扩大。二是行政合同纠纷纳入受案范围。新法将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”明确列举为审查范围，这些都将成为行政案件新的增长点。

——新举措提振“民告官”的热情与信心。据统计，近年各地以市、县级政府（含开发区管委会）为被告的一审行政案件约占受案总量的30%，现绝大部分案件由基层法院一审管辖。新法规定县级以上政府为被告的行政案件一审由中级法院管辖。审级提升后，审理这类案件的行政干扰将大为减少，原告起诉的热情将会激发，受案数量自会有所增加。同时，新法为破解“执行难”，对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，规定“可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”，这客观上提振了社会公众对“民告官”制度的信任程度，公众诉讼维权行为将更为自觉。