2022年7月27日，证监会、财政部联合发布了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》（以下简称“ 《规定》”），正式宣告确立罚没款退付制度并于当日开始实施。本文将对《规定》的出台背景和主要内容进行简要梳理和评述。
《规定》出台背景
——实现民事赔偿优先原则的路径选择
现行《中华人民共和国证券法》（以下简称“ 《证券法》”）》第二百二十条规定：“ 违反本法规定， 应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任。 ”该规定最早可追溯至1998年《证券法》，当时《证券法》第二百零七条明确：“ 违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。 ”从过往二十余年的实践来看，民事赔偿诉讼相较于行政执法程序具有明显的滞后性，加之没有明确的罚没款退付操作规则，民事赔偿责任优先原则长期难以落实。
为解决立法中民事赔偿优先原则与现实操作环节不匹配的问题，理论界就如何实现民事赔偿优先的路径问题曾主要存在两种观点：其一，行政罚没款暂缓入库，即经特定审批程序后对本应即时上缴国库的罚没款暂缓入库，保存于特定账户，以备相关合法权益受到侵害的投资者（以下简称“ 受害投资者”）的民事赔偿之用，待满足前述民事赔偿或经过相关民事赔偿责任追溯时效期间后，余款再上缴国库，类似于“先赔后罚”路径；其二，对已入库的罚没款进行财政退库，即征收机关根据财政、税务管理体制的有关规定，将已入库的预算收入从国库中进行退付，类似于“罚后再赔”路径。 [1]
此次《规定》确定的“罚后再赔”路径，即属于选择前述第二种观点的产物。证监会、财政部在7月27日同日公布的《<关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定>立法说明》（以下简称“ 《立法说明》”）中对该等选择作了相应说明。其指出，在行政处罚决定先于生效民事判决时，行政罚没款留待足额赔偿受害投资者之后再收取的“先赔后罚”路径，涉及与《行政处罚法》关于一定期限内缴纳罚款规定的法律之间的衔接，《规定》作为《行政处罚法》的下位法，规定“先赔后罚”的法律依据不足。
我们认为，前述讨论的两种路径在实现民事赔偿优先原则的目标上没有本质区别，问题的关键在于我们一直缺少一个在法律规则层面上确定、有具体可操作的流程规则。在确定“先赔后罚”法律依据不足的情况下，正如《立法说明》指出的，反观“罚后再赔”路径，《中华人民共和国国家金库条例实施细则》第二十条规定，缴入国库的罚没款作为预算收入，在财政部明文规定的前提下可以进行退库。并且，对违法行为人错缴、多缴的罚没款均可退库，此种情形下的操作目前也有成熟的实践经验。因此，只要《规定》涉及的国家相关部门（如证监会、财政部等）后续能够互相配合，“罚后再赔”完全可以成为落实罚没款退付制度的一种可行安排。
《规定》主要内容
——六大要点及其评析
《规定》共十四条，从适用情形、申请主体、申请期限、退付金额、退付流程以及退付完成后继续收缴等六大方面确立了罚没款退付机制。
1. 罚没款退付制度的适用情形限于，因同一违法行为已缴纳罚没款对受害投资者的退付
《规定》第一条第一款限定了罚没款退付制度的适用情形，即适用于违法行为人因同一违法行为需同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任，但在其缴纳罚没款后，剩余财产不足以承担之后生效的法院法律文书确定的民事赔偿责任的情形。
根据该等规定，受害投资者要获得本《规定》项下罚没款退付需满足以下实质性构成要件：
（1）受害投资者因违法行为人的证券违法行为发生损失，且该等损失已经人民法院生效法律文书确认；
（2）违法行为人因同一违法行为已受行政处罚，且已根据行政处罚决定缴纳相应的罚没款；
（3）违法行为人缴纳罚没款后的财产不足以弥补受害投资者的损失。
我们理解，就前述构成要件中的（1）和（3），主要就是人民法院的生效法律文书，该等法律文书都是受害投资者作为当事人主体参与程序形成的文件，由受害投资者提供应不属难事。但是，构成要件（2）涉及监管机构作出的行政处罚决定书及其履行（罚没款缴纳）的具体事实，受害投资者并未参与其中，并无法清楚知悉且提供相应证据。因此，如果需要鼓励并更好地保障受害投资者按照《规定》申请退付，则将需要证监会更好地公开相应的行政处罚决定书及其履行情况，便于受害投资者清楚地知道侵权人是否因为同一违法行为受到了罚没款项的行政处罚、以及侵权人是否已经向证监会缴纳了相应的罚没款，进而确定是否满足提出罚没款退付申请的所有条件。
2. 退付申请可由诉讼代表人代表受害投资者提出
《规定》第一条除明确受害投资者可直接申请退付外，其第二款进一步明确，证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出将违法行为人罚没款用于承担民事赔偿责任的申请。
我们理解，《规定》的上述内容应系考虑了证券违法行为（如证券欺诈发行、虚假陈述等侵权行为）涉及的受害投资者往往人数众多的特点，并且特别注意了与《证券法》及最高院相关司法解释关于证券代表人诉讼机制的对接。我们认为，引入诉讼代表人代为申请，可以明显降低大量个人分别、多次申请退库的低效率情况，也在一定程度上体现了监管机构在罚没款退付事宜上对全体受害投资者进行平等保护的倾向。
我们关注到，《立法说明》提及在《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定（草案）》（“ 《规定草案》”）于今年3月向社会公开征求意见期间，有意见建议明确债券受托管理人是否可代为提出退付申请，《立法说明》以法律对于债券受托管理人能否以自己名义参与证券侵权民事诉讼没有明确规定为由，认为不宜将债券受托管理人纳入退库申请主体。结合《规定》第六条关于证监会对退付申请审核的各项内容中对主体一致性的重点关注来看，可以发现《规定》对于退付程序启动的高度谨慎：即，除非有特别的规定（诉讼代表人），否则退付申请的适格主体不仅需要满足其具备要求违法行为人进行损害赔偿的实体权利条件，还应当满足损害赔偿诉讼程序上的主体资格条件。
3. 罚没款退付申请提出的固定期限为民事（破产）程序执行完毕后的一年
《规定》第三条明确，受害投资者的申请退库期限为法院出具终结执行裁定书或者破产程序终结或追加分配程序终结后一年；超过一年提出申请的，证监会不予受理。
从2022年3月《规定草案》的起草说明来看，该申请期限一方面参考了民事诉讼法中的申请执行期限，另一方面也参考了非法集资案件中集资参与人信息核实登记程序中所明确设置核实登记时间的做法，目的在于敦促受害投资者尽快提出申请，积极行使权利。尽管《规定》未对该等一年期的法律性质作出明确界定，但参考行政法有关期限的规范，该等一年期应属于不变期限，类似于民法上的除斥期间。我们认为，《规定》对一年申报期的安排，应可以较好地平衡受害投资者权益保障和国家行政管理秩序尽早稳定之间的关系，在证监会做好行政处罚及其履行事实信息公开的基础上，受害投资者亦应对自身的权利救济申请期限给予必要关注，否则将自担失权后果。 [2]
4. 申请退付的金额不得超过民事赔偿金额，且不得超过已缴纳罚没款金额
《规定》第五条确立了限额退付规则，即：第一，申请退付的金额不得超过民事判决书等所确定的违法行为人应承担的赔偿金额，不得对违法行为人已经履行部分再提出申请；第二，申请退付的金额不得超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额，如多个受害投资者提交的申请金额的总额超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额的，则按照受害投资者申请金额的比例退付。
我们知道，对于同一个证券违法行为，行政处罚和民事赔偿是根据不同的法律规定、基于不同的逻辑作出的处理结果，因此，罚没款的金额和民事赔偿金额不匹配是大概率的情况。同时，基于证券侵权诉讼受害投资者群体的广泛性，民事赔偿的总金额高于罚没款金额的情况，很可能会是多数。因此，限额退付规则实际上是进一步确认了罚没款的退付在本质上属于违法行为人以其责任财产对其民事赔偿责任的履行，而非政府代违法行为人承担责任、为它买单，受害投资者没有理由要求政府承担超过违法行为人的已缴纳罚没款总额的退付义务。
5. 退付流程由证监会、财政部等各主体协同处理
《规定》第二条至第十二条细化了有关罚没款退库制度的具体操作流程：
值得关注的是，在退付流程方面，《规定》相较于此前的《规定草案》，删除了“ 人民法院向证监会反馈后，有关执行、破产财产分配情况发生变化的，人民法院应当及时告知证监会 ”的内容。该等变化意味着，《规定》仅规范证监会和财政部应按照有关时限处理申请、退付等事务，但未给法院设置处理义务。尽管如此，我们理解，基于退付申请的审核流程与人民法院的司法程序进展密切相关，该等工作的开展仍依赖于证监会和人民法院之间的沟通机制是否畅通和顺利。
6. 退付实施完成后违法行为人负有再次缴纳罚没款的义务
《规定》第十三条在《规定草案》规定基础上增加了第二句内容，即在罚没款退付用于弥补受害投资者损失后，强调证监会应当继续履行收缴职责，将违法行为人财产按照行政处罚确定的罚没款金额收缴入库。我们理解，该条规定从法律技术角度明确了罚没款退付实施产生了违法行为人在退付范围内没有履行行政处罚决定的法律效果，即违法行为人应继续履行行政处罚决定。但需要指出的是，罚没款退付制度在个案中的启动实施，本就意味着违法行为人已无财产可供清偿，此种情况下再要求其实际履行行政责任现实可能性亦不大，所以，我们的观察是，该等规定的出发点在于，继续保持对违法行为人的震慑作用。
《规定》实施的展望
综上观之，尽管《规定》只有寥寥一十四条，细究之下也有一些操作规则有待进一步补充完善，但其对于证券领域落实民事赔偿责任优先原则具有非常重要的现实意义。并且，我们有理由相信和期待，罚没款退付制度的持续实践，将实质性地推动：
基于以上，对于罚没款退付制度的后续实践及其影响，确实是容易让人产生激动的畅想，我们在此邀请大家，一起来拭目以待！
1. 参见黄辉等：《证券民事赔偿责任优先的法理逻辑与实现路径》，载《投资者》2019年第2期（第6辑）；陈洁：《证券民事赔偿责任优先原则的实现机制》，载《证券市场导报》2017年第6期。
2. 该等失权意味着受害投资者不能再通过退库渠道获得赔偿，但不影响受害投资者继续享有民事赔偿的实体权利。
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