再审程序诉访分离实证研究

为了解决“申诉难”与“终审不终”问题，[1]全国人大常委会于2007年10月对民事诉讼法审判监督程序进行了修订，重点对再审事由、期限、当事人提出申请的程序、法院的审查及审理程序等方面进行了大幅度的修订，目的是设立再审之诉，把以往申请再审(诉)与申诉(访)混合不分的模式进行区分，以此把申请再审纳入再审之诉的程序，保障当事人申请再审的诉讼权利得到落实;把申诉纳人信访程序，由信访制度解决。这就涉及到申诉与申请再审在立案受理及审查程序的分离，也就是“诉访分离”。[2]因此，随着2008年新修正再审程序的实施，诉访分离已成为法院再审实务的重要作业。
然而遗憾的是，尽管新修订的再审程序与最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞审判监督程序若干问题的解释》(以下简称《审监解释》)实施已有两年多，但我们对诉访分离的认识仍处于初步阶段，甚至连基础性信息都缺乏足够的了解。例如，理论与实务中诉与访的区分标准有哪些，是否统一?实务中诉访分离的实际运作状况如何?分离是否彻底?诉访分离的实施对司法实践产生了怎样的影响?学术界和实务界所关注的再审之诉能否有效设立，申诉难和终审不终问题通过诉访分离是否得到了解决等等。
而这些问题直接关系着再审之诉的设立，以及对2008年的《民事诉讼法》修订的评价，甚至还会影响到我们对法律改革以及司法政策方向的判断，具有十分重要的意义。为了回答以上问题，笔者以最高法院诉访分离的具体做法为蓝本，对A省法院诉访分离的具体运作进行了实证考察，已取得上述问题的初步答案。
一、诉访分离的参考标准:最高人民法院的做法
以最高人民法院的做法为蓝本，是因为国家最高审判机关实施诉访分离的模式与运作能够对全国法院起到一个无形的示范作用。再加上本次修法之后申请再审上提一级管辖的规定，对全国各高级人民法院终审生效裁判不服而提出申诉、申请再审的案件可能大量涌向最高人民法院。因此蓝本的作用就显得更加重要而尤为值得关注。以下是最高人民法院诉访分离的做法:
其一，明确区分申诉与申请再审的标准。再审之诉的受理标准是:符合再审之诉的形式要件，并且申请再审的对象是高级法院或者最高法院终审生效的裁判，一律按照再审之诉处理;对于不符合再审之诉的形式要件，或者再审申请被驳回之后，以相同事由再次提出申请的，一律按照申诉路径处理。
其二，受理申诉与申请再审的机构不同。原立案庭更名为立案一庭，同时新设置立案二庭(也叫申诉复查庭)，立案二庭的职能是专门负责当事人对全国各高级法院生效裁判申请再审的且符合再审之诉要件的立案受理;立案一庭负责申诉、信访的处理。
其三，受理的程序不同。首先是对符合再审之诉要件的案件在立案受理时编立“民申字”案号;对不符合再审之诉要件的立案受理时编立“民监字”案号。其次是审查程序有别。再审之诉的受理、审查按照司法解释规定的期限、程式，如出具受理通知书、向当事人发送受理通知书及答辩状、审查结果一律使用裁定等等;对申诉的受理、审查则没有明确规定。
其四，当事人的诉讼义务有别。当事人在申诉与申请再审的诉讼义务不同要求主要体现在诉状的要求有别。申请再审(再审之诉)需在申请再审的诉状中载明我国《民事诉讼法》第179条的再审事由，如果没有载明再审事由，则由负责审核的法官释明并要求补正，经过释明之后仍然不予以补正的，则不能按照再审之诉的程序立案受理。申诉的诉状则没有要求载明再审事由，当事人可以用笼统的方式提出申请。
其五，启动再审的标准不同。对再审之诉启动再审的标准符合我国《民事诉讼法》第179条“13项加一款”的法定再审事由;对申诉审查裁定再审的标准是“原审裁判确有错误”。
从最高人民法院在机构、人员编制、路径、程序以及区分标准等等方面的实施情况看，尽管诉访分离是较为成功的，但由于实施诉访分离的重要作业主要依靠全国三十多个省的法院来负责具体落实。因此，最高人民法院的蓝本能否得到全国法院参照执行以及具体的效度如何，需要通过实证检验。下面以A高院和B、C中院的实施情况进行考察。
二、对A高院及B、C中院诉访分离的实证考察
(一)诉访分离的路径、机构、程序与结果
新《民事诉讼法》施行之后，A省高院及其下辖的中院先后对原来诉访混合处理模式在机构、人员编制、路径及程序等方面进行了新的调整。以A高院为例，大致做法如下:1.申诉与申请再审的受理机构不同。对立案庭的职能及设置相继做出新的调整，把原立案庭更名为立案一庭，立案二庭的职能是专门负责对符合在两年的法定期限内申请再审的民事案件的立案受理、审查;立案一庭负责申诉、信访的职能。2.处理的程序不同，对于符合再审之诉要件的案件编立“民申字”案号;对于申诉案件，编立“民监字”案号;3.对于申诉与申请再审案件的受理、审查、启动再审的标准基本上按照最高人民法院的诉访分离的程式进行了区分。4.统计口径不同，对于申诉和申请再审的统计口径也进行了相应的区分。
根据初步统计，A省法院最近3年来诉访分离的具体数量如下:
全省法院的情况:2008年受理申请再审(诉)的案件数量为1614件，受理申诉(访)的案件数量为1037件;2009年受理申请再审(诉)的案件数量为2203件，受理申诉(访)的案件数量为413件，2010年受理诉和访分别为1666件、571件。我们可以看出，2009年受理申请再审(诉)的数量比2008年增加了大约600件，而受理申诉(访)的案件数量却减少了500多件。
A高院诉访分离的数量情况:实施诉访分离的第二年即2009年的再审之诉的受理数量比第一年(2008年)增加了约600件，虽然访的受理数量比第一年略有减少，但第三年却又明显上升，比第一年增加了大约160件。
各个中院的情况:A省的各个中级法院受理的诉和访的数量也明显下降，尤其第二年受理的是第一年的约四分之一，即访数量比第一年减少了约600件。
以上数据表明:一方面，在新《民诉法》实施后，诉和访的路径得到了畅通，诉访分离得到一定的成效;另一方面，随着诉访分离的实施，申诉、信访案件也从基层法院和中院流向并集中在高院。高级法院成为申诉与申请再审案件的集聚点。
(二)诉访分离是否彻底
通过对诉访分离的实施情况进行了“面”上考察，我们看到法院在机构与人员编制上得到了一定的充实，[3]分离的路径和程序也达到了一定程度的畅通。然而，面对诉访分离的统计数据，我们首先要提出的问题是，诉