党的十八届四中全会通过和下发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”这引起了空前的热议，其焦点问题是：要不要将民事强制执行权从人民法院“分离”出去，授权予国务院的司法行政机关。笔者认为，将民事强制执行权从人民法院分离出去，交由行政机关行使，实践中是行不通的。
一、对一些观点的商榷意见
有一种观点：“民事强制执行权是行政权，因此应当交给行政机关行使。”
笔者认为，这种主张可能是对民事强制执行权权能内容不够全面了解所致。我国民事强制执行的司法实践证明，民事强制执行权具有六项权能：司法审查权能、执行命令权能、执行保全权能、执行措施实施权能、执行裁判权能、执行统一管理权能。这六项权能有机相连，不可分割，统一构成了司法权的属性。其中的司法审查权能、执行保全权能、执行命令权能、执行裁判权能，统称为司法权，绝非行政权；而仅以执行措施实施权为由主张执行权为行政权，也根据不足。因为对执行措施实施权能中的搜查措施，行政机关除公安机关刑事侦查可以实施外，其他行政机关无权搜查，故在行政强制法中也没有赋予行政机关搜查权；而我国民事诉讼法第二百四十八条却明确规定，“被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查”，并规定“由院长签发搜查令”。因此，我国民事强制执行权的权能决定其是司法权而非行政权。那种以其是行政权进而主张将此权力交给行政机关行使的前提失真，其直言判断之结论必然错误。
有一种观点：“法院既审判又执行，审执合一，权力太大，应当将执行权交出去。”
笔者认为，这显然是无视人民法院内部审执分离改革的重大成果。我国在自然经济和计划经济时期，诉求人民法院强制执行的案件极少，审执合一已为常态。自上世纪八十年代末始，随着改革开放和市场经济的快速发展，我国民事强制执行日趋重要，审执分离成为立法和司法的新课题。经立法机关和司法机关的共同努力，人民法院的审执分离已分三步完成。第一步：初步审执分离，将基层和中级人民法院的民事强制执行工作从审判庭分离出来，改变了审执合一的司法模式。第二步：全面成立执行庭，实现了初步的“审执分离”。第三步：完善审执分离。经过了15年的经验积累，人民法院由新设立的执行局执掌民事强制执行权，既标志着“审执分离”早已完成，又展示着此公权力配置的合理和优势。社会不应对此采取不承认主义。
有一种观点：“人民法院行使民事强制执行权，既然不被信任，就应按‘摸着石头过河’的习惯，交给别人行使，待他失败了再交回来就是了。”
笔者认为，这可能是一种善意的劝说，但是，却忽视了民事强制执行权配置的法治原则。民事强制执行权作为与刑事强制执行权和行政强制执行权并列的三大国家强制执行权力之一，其权能决定了其配置的法治原则。概言之，民事强制执行权之配置须遵守四项法治原则：制衡原则、效率原则、精干原则、效益原则。国家的公权力配置，须坚持低成本、高效益、最大化地降低纳税人负担，减少国家财政开支。我国为建设一支民事强制执行队伍，已经有限地消耗了国家财政经费，而执行队伍年均执结250万件案件（2014年达270.7万件），执行实现债权3000多亿元人民币。这充分体现了权力配置的效益原则。如果将民事强制执行权交给行政机关施行，其势必又要使国家财政重复为此拨款，造成不应有的浪费；而且，又极可能出现或者说必然出现如越南将民事强制执行工作交由行政机关执行后，因其执结率从原30%降为不到10%之效益低下而不得不回归由法院执行的这一局面。
二、强化审执分离的几点建议
笔者认为，任何“研究论证审判权与执行权外部分离的模式”，都只可能仅具有学术价值，而绝不会具有实践价值。但是，在完善民事强制执行权配置方面，确有应当改变调整的重要任务。
（一）严格划定民事强制执行的施权范围。将刑事追缴财产和财产刑案件回归侦查机关、起诉机关和司法行政机关执行。依法律规定，刑事附带民事判决中民事判决部分，可由执行局执行。但是，“追缴赃款赃物”应由公安机关侦查阶段完成；而“没收财产”也应是公安、检察机关侦查、起诉时已予以控制的可供没收上缴国库的财产，由公安、检察机关依刑事判决书处理即可；至于罚金，由执行刑罚机关统一执行为宜，或由已控制了罪犯案款的公安、检察机关依刑事判决书将罚金上缴国库即可。
（二）重新划定行政强制执行的权责。即应将行政决定的执行从执行局“分离”出去。我国行政机关作出的行政处罚决定书和行政处理决定书申请由人民法院强制执行，任务量大，尤其在基层人民法院的执行案件中，约占三分之一的比例。我国行政强制法既然已赋予行政机关对其行政决定具有强制执行权力，行政机关就应全部担责：有行政强制执行权的行政机关，不可将其执行不了的行政决定再申请人民法院执行；没有行政强制执行权的行政机关，可以将其行政决定交有强制执行权的行政机关执行，不再申请人民法院执行，以实现权责统一。因此，应将行政强制法中规定申请人民法院执行的条款删除。
（三）完善执行裁判权实施模式。对执行程序中频繁出现的需及时行使司法裁判权的，可确定两种管理模式：一是由现行的在各执行局内设立的执行裁判庭负责，受理本局执行措施实施部门移交的裁判事项和下级人民法院执行裁判的上诉案件；二是将各执行局现有的执行裁判庭中的合议庭归属民事审判庭或者由民事审判庭派出一个或两个合议庭在执行局办公，受理执行裁判案件。依分权制衡、效率优先原则考虑，笔者认为后一模式应是最佳选择。
（四）加速制订出台民事强制执行法。“法律是最优良的统治者”。但是，如果不考虑司法解释，现有的立法在民事强制执行程序的90%细节上没有规定，无法可依之情势严重，必然导致“执行乱”和加剧“执行难”；解决“执行难”这一矛盾的主要方面是严重的执行立法滞后，却长期被漠视，且一味地指责人民法院“执行乱”、“执行难”。“逐末舍本，政之所疾”，却无人思痛，拖延了民事强制执行立法的进程。
（作者系中国行为法学会执行行为研究会副会长）
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