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□眉山市中级人民法院课题组
诉非衔接改革评估的指标体系
评估一:非诉解纷体系的解纷效果。该项评估共包括民商事纠纷非诉解纷率、民商事纠纷诉前调解成功率、法院新收民商事纠纷非诉诉前调解率、民商事案件万人起诉率、法院同期民商事收案增长率5个指标。
评估二:法院“前台”诉非衔接的案件分流。该项评估包括民商事纠纷委托委派调解率、民商事纠纷委托委派调解成功率、民商事纠纷法院“前台”内部分流率、民商事纠纷非诉司调判决比、法院“平台”精审率5个指标。
评估三:法院“平台”的精审质量。该项评估结合目前法院实行的质效考核体系进行,共包括精审案件上诉率、精审案件改判率、精审案件发回重审率和精审案件法定审限内结案率、精审案件信访投诉率5个指标。
上述指标还可进一步细化分解为四级最末元指标。
诉非衔接的数据分析与总体评估
一、定量化评估。评估一:非诉解纷体系的解纷效果。(一)民事案件非诉解纷率同比下降,非诉受理数略降。2012年上半年民事案件非诉解纷率为65.01%;2013年上半年为56.06%,同比降8.95个百分点,说明2013年上半年非诉解纷率有所下降,但仍超过55%,显示眉山目前纠纷大量是在诉外化解(见纠纷化解饼形图)。另非诉受理数为8089件,同比2012年上半年下降2%。
(二)民事纠纷诉前调解成功率同比上升。2013年上半年诉前调解成功率为96.36%,同比2012年上半年上升5.31个百分点,显示眉山市法院系统坚持不懈的培育调解组织、培养调解人员的“司法推动”工作成效明显,非诉系统的解纷能力显著提高。
(三)法院新收的可调民事案件超过七成在诉前经过非诉组织调解“过滤”。法院2013年上半年新收可调民事案件非诉诉前调解率达72.53%,显示一方面群众认可非诉解纷体系,另一方面非诉解纷体系诉前介入纠纷处理的范围已达一定广度。对该指标继续分解得:人民调解诉前调解率为54.47%,行政调解诉前调解率为97.77%,其他组织诉前调解率为85.93%,说明在三大非诉体系中,人民调解对诉前纠纷的“过滤”度不够,能效有待进一步发挥。
(四)经非诉诉前调解的案件审理效率大幅提升,平均每件审理时间缩短17.29天,其中经诉前调解的离婚纠纷平均每件审理时间提高4.87天,扶养抚养纠纷提高3.74天,民间借贷纠纷提高6.49天,金融借款纠纷提高16.2天,劳动争议纠纷提高23.92天,机动车交通事故责任纠纷提高30.18天。
(五)民商事案件万人起诉率为万分之20.84,同比上升5.53个万分点,但低于眉山经济增长水平。2012年眉山各项主要经济指标排名均位居全省前列,GDP增长达785亿元,增速居全省前列,其中全市GDP第一产业增加值135.9亿元,增速排全省第6位,第二产业增加值443.3亿元,增速排全省第9位,第三产业增加值增速排全省第1位;民营经济发展迅速,成为统筹城乡的产业基础,民营经济增加值占到GDP比重62.4%,占比连续三年列全省第1。
(六)全市法院民事总收案2013年上半年增长率达36.13%,同比2012年上半年23.53%上升12.6个百分点,超过社会总生纠纷2013年上半年20.26%的增长率,但增幅低于经济增幅。案件增长过快的仅1个区县法院,4个区县法院增幅得到有效遏制且大幅低于全省平均水平:彭山低于全省平均值15.30个百分点,洪雅低12.13个百分点,青神低25.58个百分点,中院低24.43个百分点。案件增幅同比也呈下降趋势,其中彭山2013年上半年增幅同比降7.76个百分点,洪雅同比增幅降12.62个百分点,中院同比降33.03个百分点。
评估二:法院“前台”诉非衔接的案件分流。(一)民事纠纷委托委派调解率为11.37%,说明法院将民事一审新收案或预立案的11.37%分流到非诉组织化解,分流率远低于民事新收案36.13%的增长率,多数案件仍由法院负担。
(二)民事纠纷委托委派调解成功率为74.17%,说明非诉组织对诉至法院的分流案件化解成效明显,法院的分流是借力化解涉诉纠纷的有效举措。
(三)民事纠纷法院前台内部分流率为65.87%,法院平台精审率仅34.13%,说明法院前台的内部分流富有成效,平台精审的构想初步实现。其中一级分流由诉讼辅导中心和诉调对接中心承担,诉讼辅导中心调、撤,诉调对接中心专职调解1635件,一级分流率达26.74%。另通过委派调解的方式分流到非诉调解组织459件(此部分案件未予立案,故未纳入一级分流比)。二级分流由立案调解中心承担,立案调解1230件,二级分流率为20.11%;三级分流由速裁庭承担,速裁1163件,三级分流率为19.02%。“前台”三级分流见下图。
(四)各项诉非衔接新机制试点运行全面铺开:2013年上半年全市受理司法确认案件45件,确认44件,确认率达97.78%,对非诉机制起到了很好的促进作用;开展中立评估1件并出具报告,经评估双方当事人达成调解协议;赋予调解协议合同效力案件受理9件,支持9件,很好的支持了非诉解纷机制;受理无争议事实记载案件6件,认可5件,另1件尚在认可过程中;非诉组织无异议调解方案确认1件。
(五)非诉司调判决比(不含除撤诉以外的裁定案件),2012年上半年为60:24:6,2013年上半年为52:29:6,这种比例呈现出梯形结构,显示纠纷化解在眉山已经呈现出良好格局。但结构还有待进一步优化,以向发达国家90%的纠纷在诉外化解的科学结构靠近。
评估三:法院平台的精审质量。(一)精审案件上诉率大幅下降,2013年上半年上诉率为14.03%,同比2012年上半年下降8.33个百分点,显示经过精审的案件服判息诉效果好。
(二)精审案件上诉改判率大幅下降,2013年上半年改判率为4.98‰,同比2012年上半年降低14.03个千分点,显示审理质量有了较大幅度的提升。
(三)精审案件上诉发回重审率降幅较大,2013年上半年发回重审率为1.86‰,同比2012年上半年降低1.34个千分点,显示审理质量有了较大的提升。
(四)精审案件法定审限内结案率提升较大,2013年法定审限内结案率为99.86%,同比2012年上半年提高7.48个百分点,显示精审效率有较大提升。
(五)精审案件信访投诉率低位运行,2013年上半年为0.78‰,同比2012年上半年增长了0.2个千分点。
二、评估总体结论。(一)取得的成效。1.非诉解纷体系调解处理了大部分的民商事纠纷,是一种快速、便利、有效的纠纷解决机制,对于化解矛盾、解决纠纷,对于促进本地区社会经济发展、打造“平安眉山”、“和谐眉山”具有重要的、不可替代的独特作用。
2.诉非衔接机制的运行有效控制了眉山两级法院案件增长的幅度,避免了民商事案件在眉山经济高速发展的情况下可能出现的“井喷”式增长的现象。
3.诉非衔接机制运行顺畅,法院“前台”案件分流富有成效。法院“前台”根据案件的实际情况和当事人的意愿,确定适用不同的纠纷解决方法,大大提高了纠纷解决的效率和效果。
4.诉非衔接机制的运行,使大量纠纷解决于法院“门外”、分流于法院“门口”,使审判业务庭能够集中精力、时间、资源审理重大疑难案件,审判周期明显缩短,审判质量大幅提高,更彰显法院裁判发现真实的洞察力、辨别是非的判断力和对当事人、对社会的引导力,使当事人、社会公众更加接受和信服法院裁判,司法公信力大大增强。
(二)存在的问题与不足:1.“诉非衔接”和多元化纠纷解决观念还没有得到群众甚至领导干部的普遍认同和接受,当事人在纠纷发生后对司法解纷存在依赖,仍倾向于把法院作为解纷首选,非诉解纷获得群众认同和接受还需进一步加强宣传。
2.人民调解组织在诉非衔接中的主观能动性有待进一步激发,以提高法院新收民商事案件人民调解诉前调解率。
推进诉非衔接改革的工作重点
一、进一步发挥党政推动的主导模式,增强诉非衔接工作的持续发展动力。以党政主导推动诉非衔接的模式替代司法主导的模式目前已经成为眉山诉非衔接的经验和亮点。党政主导的模式主要体现在:一是党政主导诉非衔接改革试点双重考核,将“诉非衔接”工作推进情况纳入对区县和各市级有关部门综治维稳考核;将各区县委对“诉非衔接”改革试点工作保障情况纳入对各区县党委政府综治维稳考核。二是党政给予机构、人员、经费和物质保障。实践证明,党政主导是推动诉非衔接深入发展的关键,是行之有效的举措。法院今后要充分运用该项机制,积极向党委政府汇报,主动争取党委政府支持,争取更大的支持力度,把诉非衔接打造成眉山创新社会管理、建设“法治眉山”、“平安眉山”的亮点和名片。
二、加大对“诉非衔接”宣传的力度,增强群众对非诉解纷体系的认同和接受,增强对“三率”考核标准的理解和适用,鼓励纠纷的诉外化解。诉非衔接的理念已经深入法院每名干警的头脑,但社会上部分群众仍然片面理解法治,以为依法治国就是提交纠纷进入司法程序,把法院这一矛盾纠纷化解的“最后一道防线”推上化解纠纷的“前线”,致使法院受案数逐年攀升。目前党委已将“民事纠纷诉前调解率、诉前调解成功率”、“委托委派调解成功率”和“民商事案件万人起诉率”纳入2013年综治维稳考核并授权法院考核,至今已过七月,但还有个别乡镇对上述考核指标的构成不理解、不熟悉,影响指标的考核效果。
下一步,法院、非诉解纷组织要采取各种方式进一步加强宣传,让群众能切实感受非诉机制化解矛盾纠纷的好处,让他们体会这种机制的高效率、低成本,让他们愿意采用非诉机制来化解矛盾纠纷。
三、加强纠纷的类型化研究,确定各类纠纷最适解决机制,有针对性的强化分流效果。要进一步加强纠纷类型化研究,从纠纷当事人、纠纷内容、纠纷是否具有持续性等不同的角度,确定不同的纠纷类型,再针对不同类型的纠纷,确定适用不同的解决机制并采取不同的操作方法,进一步提高纠纷解决的成效和纠纷解决的诉与非诉的最适机制。
四、细化法院“前台”分流的规则和具体方法,提升分流成效。法院“前台”对内、对外分流案件的成效十分明显,但目前案件分流没有具体规则,完全是诉讼辅导中心、诉调对接中心的资深法官凭借多年的办案经验和感觉,随机挑选和分流案件,即使对分流案件的类别有所把握也较为原则,没有形成具体的可以普遍遵循的规则。当然,经验的积累需要时间,规则的出台需要经验和调研,在诉非衔接改革试点工作推进至一定阶段,时机成熟时,我们会出台法院“前台”分流的规则,明确“前台”分流的具体方法,通过细化每一阶段的工作来推动诉非衔接工作的深入开展。
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