试析行政程序违法的损害赔偿问题

行政行为的法定程序是科学性和法律性的统一。由于行政程序问题的复杂性和国家赔偿的其他条件，使得在确认因行政程序违法而给实施国家赔偿责任带来一定的困难。首先，行政行为的程序缺乏统一、完整而明确的法律依据。目前仅有的一些程序性规定，散见于由不同部门和层次制定的部门立法中，使行政主体实施行政行为时没有统一的程序依据。同时在判断其程序是否合法时，也缺乏统一明确的标准。其次，违法不是行使国家赔偿的唯一条件，还要看该违法行为是否造成损害结果以及行为与结果之间的因果关系。而程序违法的损害结果往往不象实体违法那样较容易判断，特别是程序违法与损害结果之间的因果关系，往往呈现多样性，这就使因程序违法引起的国家赔偿更显困难。本文在假设行政行为实体内容合法的前提下，简要分析一些程序违法的国家赔偿问题。
　　一、违反行政行为的法定步骤的损害赔偿
　　任何一个行政行为均必须经过一定的阶段。法律规定的各个阶段，一方面要反映行政行为的自然规律，符合科学性，另一方面又要体现保护被管理者的合法权益，制约和规范行政行为，防止行政权被滥用的精神。一般认为，作出行政行为应经历受理（立案）、调查取证、听证和裁决等阶段。在这一过程中的违法，通常表现为阶段的增加、缺漏和颠倒，而在每一因素上的违法又各具形态，所引起的法律后果也各不相同。
　　第一，违反受理程序的规定。受理是指行政主体决定对各项事务予以立案。由于在受理前申请人并不存在与所申请事项相关的直接的实体权利，因而即使行政主体违反受理的有关规定，并不构成对申请人实际的现实的侵害，也就不符合国家赔偿的条件。首先，在应受理而未受理的情况下，如建设单位向土地管理部门申请建设用地，而土地管理部门拒绝受理此项申请。作为申请人，只有依据行政诉讼法第11条的规定向人民法院提起行政诉讼，要求法院责令土地管理部门限期履行职责，而不能以如果获得批准会产生多少收益为由要求国家赔偿。因为这些可能的权益（也可能不存在）在申请人申请时并不实际存在。又如甲被乙殴打致轻微伤，依法向公安部门报案，公安部门未予受理，甲同样只有向法院诉请限期履行的权利，因为甲的身体虽已受到实际的伤害，但这种伤害并非公安机关拒绝受理所引起。其次，不应受理而受理。在这种情况下，由于受理本身只是意味着行政程序的开始，这不意味着申请人或其他相关人的权利与义务受到实际的影响，因而也不会引起因违法受理而国家赔偿。目前，司法实践中有一做法值得注意。如某单位向规划部门申请，建设高层建筑，由于该建筑可能影响附近居民的采光、通风、交通等，居民遂向法院起诉，要求法院撤销准建证，法院对这类案件予以立案受理。应当研究的是，如果此楼已经建成，居民起诉后法院确认规划部门的批准行为是违法的，居民据此申请国家赔偿。可否予以支持。笔者认为，由于规划部门违法批准，建房单位所造成的对居民的侵害，除建房单位应当承担民事责任外，规划部门也应当承担国家赔偿责任。
　　第二，缺漏调查取证的程序。调查取证是行政程序各阶段中的最关键阶段，直接关系到行政裁决中对事实性质的认定，法律，法规适用是否准确。一般情况下，未经调查取证而作出的行政决定其内容是违法的。如果已经造成损害，国家自然应当承担赔偿责任。但此时应注意分清的是，在这种情况下据以确定国家赔偿的原因直接表现为行政行为实体的违法，而非缺漏行政程序中的调查阶段引起的，调查的缺漏仅仅是引起行政决定违法的原因。如公安机关偏听偏信某甲的控告。未经任何调查取证，即以乙殴打甲致轻微伤而决定拘留10天且予以执行，后被确认为违法行为，此时引起赔偿的原因是违法拘留，而非未经调查取证。但在有些情况下，缺漏取证阶段，实体内容却可能是合法的，所谓“歪打正着”。如在上例中，公安机关虽未经调查取证，而事后证明拘留决定在实体上是合法的。根据行政诉讼法，这样的行政行为是应当撤销的行政行为，但如果决定已经执行，由此而引起的损害是否应当赔偿？有学者