公元前3000年的一天，西周国一位名叫牧牛的百姓将官吏告到了法庭。法官伯杨父审理后宣告：牧牛，你竟然和管你的官打官司，判决你给该官吏送五个奴隶；鞭打1000下；还要给你脸上刺字。牧牛害怕了，悄悄送了3000锊（大约相当于2000两银子）给伯扬父。伯扬父遂将判决改为：鞭打500下；罚金300锊 。牧牛行贿法官3000锊的好处是判决取消了送奴隶和在脸上刺字的内容，并减少了500鞭子，但增加了300锊的罚金。[1]
作为中国最古老“民告官”诉讼的记载，其清晰地传达了中国古代法律对待“民告官”的态度。在崇尚人治的政治体制中，虽抱有“天子与庶民同罪”的美好愿望，但还是逃脱不了“礼不下庶人，刑不上大夫”的宿命。试想一下，在无法做到法律面前人人平等的时代里，当行政机关侵犯人民权利时，还谈何“民告官”、谈何运用法律的武器去维护自身合法权益。而在我国大力发展社会主义市场经济、实行依法治国、人民当家做主的今天，公民再也不会遇到古代的牧牛民告官一样的遭遇。1987年，应松年教授奋笔疾书著《民能告官吗——谈尽快制定我国的行政诉讼法》呼吁建立健全我国的行政诉讼制度，而如今行政诉讼制度已是作为“民告官”的重要的法律依据之一，其以公民权利在遭受行政行为损害能够得到司法救济为使命。自颁布实施之日起十多年间，越来越多的民众可以通过诉讼的途径对行政主体的行政行为进行监督和制约，能够得到权利和利益救济。同时推动了《国家赔偿法》、《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》的制定与颁布实施。我们甚至可以毫不吝啬地给《行政诉讼法》套上开创“民告官”先河的光环。但是，我们也不能否认行政诉讼制度在实践中仍然存在诸多无法回避的问题。笔者试图以行政诉讼制度中原告的资格—法律上的利害关系为切入点，探讨我国行政诉讼制度中法律上的利害关系设计上存在的一些问题，以期待其能更加完善。
一、法律上的利害关系解析
既然要研究行政诉讼制度中法律上的利害关系所存在的问题，定要理解清楚法律上的利害关系之内涵与外延。“法律上利害关系”是指公民、法人或其它组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。目前国内学者对于利害关系的要件构成，主要持以下几种不同观点：（1）二要素说。之一：相对人或相关人有应受司法保护的利益。之二：相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响（一般表现为某种利益的损害），并且这种影响到了相当因果关系程度。[2]（2）三要素说A。之一：存在合法权益（公法上的权利）。之二：具有一个成熟的具体行政行为。之三：合法权益和成熟的具体行政行为之间存在因果关系。[3]（3）三要素说B。之一：起诉人具有权益。之二：必须是起诉人本人所特有的权益。之三：起诉人的权益受到行政行为的直接影响。[4]（4）四要素说。之一：客观上有一个行政相对人（广义的行政相对人，包括对象人和相关人）。之二：行政相对人的合法权益受到不利影响。之三：行政相对人对受到不利影响的合法权益有所有权。之四：具体行政行为与合法权益的不利影响的因果关系。[5]以上学者在分析法律上的利害关系的内涵上来分析其构成要件，而从外延上来分析认识的有以下主要观点：一、法律上的利害关系是指起诉人与被诉具体行政行为之间仅存在行政法上的权利义务关系。二、行政诉讼第三人与被诉行政行为有利害关系，既包括与被诉行政行为之间直接的利害关系，也包括与诉讼结果之间的间接利害关系。三、将“法律上的利害关系”界定为起诉人的合法权益受到了具体行政行为的“实际影响”，认为“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响，不管他是不是行政行为直接针对的对象，或行政行为所直接指名道姓的那个组织或个人，主要这种不利影响通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。”四、认为“法律上的利害关系”是指：一种起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的、现实存在或必然出现的、切身的、直接的利害关系。五、认为最高人民法院司法解释并没有把利害关系局限于直接利害关系的范畴内，而是对其进行了扩张性解释，即把与被诉具体行政行为有间接利害关系的公民、法人和其他组织也纳入了第三人的范畴。间接利害关系则包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的公民、法人和其他组织。[6]尽管理论界对法律上的利害关系内涵、外延各持己见，但是笔者认为起诉人具有合法权益、行政行为、关系是构成法律上的利害关系不可或缺的部分。
（一）合法权益：法律确认的并受法律保护的公民、法人和其他组织所享有的一定的社会权利和利益。维护合法权益是法律调整的出发点和目的。统治阶级通过法律把一定的社会权利和利益确认下来，并通过各种法律手段保证它们不被侵害，并在社会中予以实现。[7]而权利与利益又有何联系与区别。按德国法学家耶林的解释，“权利就是法律所承认和保障的利益”。而利益则是指“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待，因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。[8]法理界确立了“权利必有救济”的原则而未未确立“有权益就有救济”的原则就是由于权利与利益二者之间存在本质的区别。只有当利益上升为法律所承认和保障的范畴时才能得到保护。由此可知，合法权益其实质是权利，即当利益的享有者遭受利益的损失时能够得到法律保护时这种利益便上升为权利。通常所讲的“有权利必有救济”的原则，也是以公民的利益受到法律保障为前提条件。
（二）行政行为。根据我国行政法学理论，只有成熟的行政行为才能纳入司法审查的范畴。成熟的行政行为是指由行政机关及其工作人员行使做出的内容明确、程序上完结的行政行为。它一般应具备以下要件：1、主体适格。由享有行政职权的行政机关及其工作人员做出具体行政行为。当然我国的行政主体包括职权性及授权性主体，当法律、法规或者规章授权的非行政机关主体做出具体行政行为时，其主体资格亦合法有效。例如最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条规定：法律、法规或规章授权行使职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或组织为被告。2、内容明确。具体行政行为的内容应向相对人做出明确效果意思的表示，该表示具有达到设立、变更和消灭对方当事人的权利义务的法律效果，且该表示采用了明确的，可识别的方式进行表达。 3、程序合法。具体行政行为按照法律规定的顺序时限做出，并送达相对人。尚未送达甚者尚未通过一定形式表现于外的行政行为，不发生法律约束力。我国《行政处罚法》第四十条规定：行政处罚书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。对于行政行为生效的时间采用的是送达到达主义。
（三）关系。关系是指事物之间及人与人之间相互作用、相互影响的状态。行政主体的行政行为与当事人的合法权益两者之间能够连接必然是二者之间存在内在联系。而能够将主体行为与合法权益上升到法律层面只能是因果关系。若当事人的合法权益受到侵害与行政主体的行政行为无任何因果关系，那便不能要求司法机关以行政诉讼的方式对其进行权利救济。
二、我国规定及实践中的困惑
最高人民法院颁布的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》的若干问题的解释中第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。单看法律条文似乎不存在诸多争议之处，但运用到实践中问题便接踵而至。下面笔者试从以下主要方面予以说明：
（一）举报涉黄为何自己必须先涉黄是何由
据《中国青年报》2000年11月22日报道，2000年3月，台州市画家严正学多次向椒江区文体局实名举报椒江区文化馆在中山路小学门口经营“娱乐总汇桑拿中心KTV包厢”，并在国庆节期间举行格调低下的表演，违反了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第26条之规定，要求该文化馆的上级单位椒江区文体局依法行使文化管理职责，责令该营业性歌舞厅限期搬迁，并对提供场地经营色情业者依法做出处理。……后来他和所在的现代广告公司把椒江区文化馆和椒江区文体局告上法庭。椒江区人民法院以“椒江区文化馆滥用诉权赔偿”和“椒江区文体局履行查处文化违法行为职责行政争议”为案由立案。后法院判决：“因原告自己没有购票进场观看，该演出内容对原告不存在任何包括精神上的侵害；同时被告对原告的举报已进行核实并作出答复，至于被告进一步的作为或不作为对原告无直接的利害关系，所以，根据我国《行政诉讼法》的有关规定裁定，驳回严正学起诉。[9]
有人认为，由于该案未涉及特定的受害人，不法行为挑战的是法律和秩序，而不是具体主体的权利。举报者并非权利受害者，只是出于对被践踏的法律和秩序的维护而举报。文化局对举报权（而不是具体的实体权利）的无视，并不能引发诉讼。同理，对举报的处理结果不满，也不能提起诉讼。但此观点让笔者疑惑的是难道只有亲自前往“观看”才能达到受害者的权利而举报娱乐场所？且此时受害者如何定性？难道买票入场一定成为受害者而不入场观看却无任何利害关系？按照一般的常理，进入该娱乐场所的往往不认为自己是受害者，生活在此种环境当中的民众反而有权利被侵害之感。笔者认为，文体局有查处进行色情表演的娱乐场所的义务，公民享有文明而非低俗的生活环境的利益且该种利益受到法律的保护且在我国公益诉讼还未建立的今天，公民可以以受害者的身份起诉文体局履行其作为义务。
（二）直接与间接之区分界限模糊不清
“有法律上的利害关系”应当是一种直接的利害关系，不是一种间接的利害关系。起诉人向法院主张其受到侵害的合法权益是被诉的具体行政行为直接造成的，而不是间接造成的。如果起诉人主张的侵害和影响是由具体行政行为间接造成的，依据我国目前的法律规定，起诉人与被诉的行政行为做出者之间不形成行政法律关系，起诉人不能直接向行政主体主张权利，起诉人当然也就不具有原告资格。[10]而直接与间接又作何区分？一般认为行政主体做出的行政行为直接作用的对象与行政行为具有直接的利害关系亦即行政行为的相对人。但按照最高人民法院的司法解释已经突破了只将直接的作用对象来认定原告的主体资格。例如行政处罚案件中被处罚人侵害的人，受行政许可内容侵害的申请人以外的人。从我国行政诉讼制度来看，其并未明确规定必须是与行政主体的行政行为有直接的法律上的利害关系，而是规定对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。不管是理论界还是实务界划分直接上的法律利害关系与间接上的法律关系的目的都是为了认定当事人是否具有原告资格条件即行政行为是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。故不管是直接抑或间接地法律上的利害关系都是以是否对公民权利义务产生实际影响为标准，无需在该标准还做多重划分。
（三）第三人的利害关系与原告法律上的利害关系作何辨别。
是法院主动出击还是赋予当事人诉讼选择权。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。且第三人不服法院判决可行使上诉的权利。笔者认为第三人与主动向法院起诉的当事人即原告根本上的区别点在于原告是主动参与到诉讼活动当中而第三人是在人民法院通知之下才选择是否参与，其他方面诉讼权利并无任何实质区别。而问题在于为何原告主动参与诉讼的资格认定条件与人民法院通知参加的第三人资格认定条件不一致。分析我国行政诉讼制度之后我们得知原告必须与行政行为有法律上的利害关系才能提起行政诉讼，而第三人则是与具体的行政行为有利害关系而非法律上的利害关系亦即事实上的利害关系。二者虽然只有是否具有“法律”之差别,但在本质上却有天壤之别。
法律上的利害关系是一种从实证分析的法学方法出发，以实体法为现实依据来分析、推到利害关系。“利害关系”所表现出来的“权利义务关系”或“利益”只能是来自于法律的认可。判断“利害关系”的有无必须从法律本身出发。事实上的利害关系认为相对人无需拥有法律上的权利，只要个人的权益在事实上受到损害，就可以被认为符合了利害关系的权益要件。极大地放宽了关于“权益的认定标准”，与法律上的权益形成鲜明的对比。[11]换个角度来看，法律上的权益说从法律本身出发，严格遵守了市民法治国的原理（形式法治），只承认那些法律给予承认的权利。而事实上的权益说则更多地是从监督行政权的角度出发，接受了利益救济和合法性保护的理念，认为给予事实上利益受损人可诉的可能性，将更好地监督行政主体的行政行为。事实上的利害关系并不必然引起法律上利害关系的变化。法律上的利害关系的变化必然会引起客观上权利义务关系的发生、变更或消灭。故第三人标准从另一方面导致原告资格认定不一致。
例如：甲将自己的汽车借给乙使用，乙利用汽车从事违法活动。行政机关将汽车扣押。乙作为行政行为的相对人，行政机关的行政行为已侵犯其使用汽车的权利，已与该行政行为具有当然的法律上的利害关系。由于具体行政行为并未直接向甲作出，但是事实上甲的汽车所有权已受行政机关的影响。若此时乙不提起行政诉讼，同时甲对行政机关的行政行为不服，是否可以起诉行政机关？如果从原告的认定标准来看，甲不具有原告的资格。但若乙向法院起诉则甲可以根据第三人认定资格的规定待法院通知参与诉讼来行使几乎等同于原告的诉讼权利。可是为了更好的维护甲的权利为何不能赋予其主动起诉的权利呢？
三、判定标准之变
2008年5月1日，很多公民为《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布施行欢呼雀跃。该《条例》丰富了确立行政诉讼原告资格的“利害关系”内涵:（1）不仅肯定了现实的、确定的利害关系，即行政机关信息公开行为侵犯其合法权益，而且发展了对相对人潜在的、足够导致侵害行为的救济权利，承认相对人与这种潜在行为之间的利害关系，这集中体现在反信息公开诉讼中。（2）在利害关系内容上，列举了主要表现形式，即《条例》第13条规定的“生产、生活、科研等特殊需要”。（3）确立了法定事实性利害关系模式，即《条例》规定了行政机关应主动公开的政府信息，如果相对人认为与自己的生产、生活和科研等特殊需要有关，便产生了事实上法定的利害关系。[12]这与实践中以直接性、法律性有着截然的不同，“利害关系”扩大解释趋势显然。
而纵观国内外行政诉讼制度中原告资格中利害关系的发展，都不同程度地呈现扩展的态势。英国国会议员布莱克本先生有一次跑到英国上诉法院说苏和区的许多商店都在出售色情读物，而警察局在处理案件中有拖延，出于对他五个孩子的关心，他来起诉警察局，要求他们立即行动。对此警察局长以布莱克本没有充分的利益为由反对起诉。大法官丹宁勋爵说：“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来法院进行起诉?布莱克本先生是伦敦公民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情读物而受不良影响，如果他没有充分的利益，那么伦敦的任何其他公民也就没有这种利益。每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，这本身就是他为确保法律得到实施而要求法院颁发调卷令、训令时的充分利益。”因此英国法院尽管不会接待一位干涉与己无关的事情的好事者，但会接待一位到法院要求法律得到申明和实施的普通公民，即使这位公民只是成千上万受到不利影响的人之一。[13]此案例被许多赞成公益诉讼的学者引为经典，虽然我国目前尚未建立起公益诉讼，但其公民权利保护的全面性、利益解释的扩展性都表明“利害关系”不管在国内还是国外都在不断地变化。
四、完善路径
（一）受行政行为单独引起公民权利与义务的变化便应认定具有法律上的利害关系，而无需区分直接与间接关系、实体上与程序上关系、法律上与事实上的关系。笔者认为划分法律上的利害关系无非是为了认定原告是否因行政行为而引起其权利义务的变化。而从理论界和实务界的划分效果来看，并未带来较好认定公民权利义务是否变化反而导致了理论与实践的争论不休。这种迟迟不休的争论状态又进一步影响了理论与实务的统一与共鸣。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。按照逻辑学的推理可知，对公民，法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。如果依据权利义务是否产生实际影响为标准便无需在直接与间接关系、实体上与程序上关系、法律上与事实上的关系问题上掺杂不清而混乱了原告资格的认定标准。而且能够根据实践的需要进行适当的扩充认定标准的内涵。托马斯·莫尔曾在其著作《乌托邦》讲到：凡是解释越简单的法律，也就是越公正的法律。故不是解释越清晰的法律越能达到公平正义的要求，而应根据人民群众的司法需求，建立通过审判来解决社会纠纷的体制机制。当今世界各国的宪法和法律中,权利性规范位置“显赫”并且在内容上几乎没有什么差别,法院是这些权利的重要守护者。在我国还未建立公益诉讼制度的情况下，应坚持以能够引起公民权利义务产生影响为标准已达到法律适用的统一。
（二）根据新颁布的法律扩展解释。法律永远具有一定的滞后性，其不可能对社会各种现象做出详尽具体的规定。如果能够达到此种程度，那么笔者认为也没必要设立法官之一高尚的职业。法官是运用法律解决社会纠纷的能动者而非仅仅是法律适用的机器。社会在不断地进步，作为一种管理社会秩序的规范之一法律也在适时的更新。当社会对行政行为可诉性需求已经非常强烈时，国家可以通过颁发新行政法律规范的方式赋予公民具可诉权 。1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》开创了“民告官”的先河，但是我们知道当时的原告资格认定条件是相对比较严格的。不管是从第二条[诉权]的规定还是第十一条[受案范围]列举式的规定无不表明当事原告资格认定的狭窄即只有法律规定的受案行政行为且是行政机关行政主体的相对人才能认定与公民与利害关系。2004年7月1日起施行的《行政许可法》行政许可法第七十六条[行政机关违法实施行政许可，给当事人权益造成损害所应当承担的法律责任]规定：行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。该条规定已经直接突破了仅以行政相对人作为原告与被诉行政行为具有利害关系的前提条件。笔者在前面已述，《中华人民共和国政府信息公开条例》通过，该条例丰富“利害关系”内涵拓展原告资格。《条例》承认相对人与这种潜在行为之间的利害关系、确立了法定事实性利害关系模式。从我国十多年对原告资格中利害关系的认定可知，新颁布的法律及司法解释对于解决“利害关系”中存在的问题有着重要的意义。
（三）理清司法权的界限。西方法庭的正义女神雕塑一手持天平，一手持宝剑，用丝带蒙着双眼。造像的背面刻有古罗马的谚语：为实现正义，哪怕天崩地裂。[14] “一个社会的司法资源总是有限的，不可能满足所有诉讼要求，而只能用于那些最应当被优先考虑的案件，以达到司法资源使用的最优效益。”[15]一个是法院“天崩地裂”的使命感，一个是“司法资源”的有限性，这种矛盾性造就了一个机构解决纠纷能力是有限性。即使法院生存在以“帝国”“王侯”自居的西方的土壤环境中也不能越权处理社会一切纠纷。虽然我们知道在任何一个国家的有序运行都需要法律来做坚强后盾，但法律不是万能的。法律作为最后一道纠纷解决防线，其只能是底线而非最优选择方式。立法权、行政权、司法权分立模式是西方资本主义国家的基本政治制度的建制原则。其核心是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。这种相互独立性形成了司法机关与行政机关各自管辖的范畴性。虽然我国实行有别于西方国家的“议行合一”制度，但是司法权与行政权所管理的社会事务不尽相同。一般地讲,司法监督和制约的领域越广泛,就表明行政法制化的程度越高。但若过分地扩大司法监督的范围反而拔苗助长。我们最希望做到的是促进行政法制化而又不能达到拔苗助长之弊端。司法权界限应在理论与实践中共同摸索中前进以达到公民的权利能够更好伸张的效果而不应将政治权、教育权、知情权等排除在权利伸张之外。
结语
著名法学家博登海默先生说：“纠纷的存在必须被看作社会有机体的健康出现了问题，律师与法官则是在执行社会医生的任务，如果纠纷没有得到解决，社会有机体上就留下了一道伤口，如果纠纷是以错误的方式解决，那么社会有机体上就留下了一道疤痕。”[16]但是笔者认为如果社会纠纷应该获得司法审判而未被准予，那么社会将不是留下一道伤口或疤痕，而是将是一颗毒瘤。
【注释】
[1]王麟、王周户主编：《行政诉讼法》，法律出版社，第1页
[2]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第81—89页。
[3]张旭勇：“‘法律上利害关系’新表述”载http://www.cqvip. com/ content/citation.dll?id=10993378
[4]高家伟：“论行政诉讼原告资格”，载《法商研究》1997年第1期。
[5]章剑生：“论行政诉讼中原告资格的认定及其相关问题”，载《杭州大学学报》1998年第3期。
[6]李爱伟：《行政诉讼原告资格研究》，载www.chinacourt.org /html /article/200910/23/378629.shtml
[7]云南省人民政府网站：合法权益的概念是什么？载http:// www. yn.gov.cn/yunnan ,china/73184649492299776/20060227/1047357.html
[8]刘艺：《利益的行政法意义》，载http://www. China lawed u .com/news/16900/172/2006/6/li2602571118660022335-0.htm
[9]马怀德：《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析》，载自http://law.china.cn/thesis/txt/2006-09/01/content_165001.htm。
[10]李爱伟：《行政诉讼原告资格研究》，载http://www. chinacourt .org/html/article/200910/23/378629.shtml 。
[11]王麟、王周户主编：《行政诉讼法》，法律出版社，第131页。
[12]王振清：《政府信息公开诉讼原告资格问题研究》，载自http://law.china.cn/features/2010-04/28/content_3485653.htm
[13]马怀德：《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析》，载http://law.china.cn/thesis/txt/2006-09/01/content_165001.htm
[14]郭建：《蒙着的正义女神之由来》，载《人民法院报》2003年6月30日。
[15]喜子：《反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角》，载《中国法学》2004年第1期）
[16]林筱发 曹昆 在情感与理性之间——和谐社会语境下刑事司法的人性化裁判第16页。
（作者单位：江西省崇仁县人民法院）
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