图一:广东省市县两级法院自赔案件数量
图二:广东省市县两级法院自赔案件决定赔偿、支付金额
核心提示:自2014年司法体制改革以来,按中央相关改革要求,广东省2016年起逐步推行省以下法院人财物省级统一管理(以下简称人财物省统管),将全省法院经费统一上收到省财政管理。为理顺广东法院国家赔偿支付流程,完善支付制度,广东高级人民法院成立课题组,以2014至2017年广东省市县两级法院自赔案件为调研对象,通过数据统计,分析问题和原因,并提出解决对策。
一、生效赔偿决定的执行概况
根据调研数据统计,2014至2017年,广东省市县两级法院共审理以法院为赔偿义务机关的国家赔偿案件546件。其中,决定支付赔偿金的284件(未剔除含同时决定其他责任方式的案件),赔偿率为52.01%,决定赔偿金额5125.8万元;决定不予受理或者驳回请求或者不予赔偿的262件。在实行人财物省统管前后,法院自赔案件的数量有所上升(见图一)。从国家赔偿决定书生效后的执行情况来看,284件决定支付赔偿金的案件中,已执行278件,占97.89%,已支付金额4943.51万元。未执行6件,占2.11%,未支付金额182.29万元(见图二)。生效赔偿决定执行中存在以下问题:
1.支付迟延是较普遍的突出问题
根据国家赔偿法第三十七条,赔偿费的法定支付期限应为22日。实践中,有的当事人反映国家赔偿款迟迟不能到手,而不少市县法院存在支付周期过长问题。以经济欠发达的汕尾地区为例,在人财物省统管前,由于地方财政预算原因,法院经费紧张导致国家赔偿款迟迟不能支付的局面时有发生;在人财物省统管后,支付紧张状态有所改善,但支付周期长依然是顽疾。
2.国家赔偿款审批发放流程上缺乏统一规定
调研发现,全省各地法院的审批发放做法不一。在人财物省统管后,国家赔偿专项资金纳入省财政年初预算(广州、深圳除外),但赔偿款具体支付有多种情形:第一种情形是延续之前的做法,在收到赔偿请求人的支付申请后,赔偿法院依旧向当地财政部门请求支付并获得支持,比如深圳、中山。第二种情形是在收到支付申请后,法院财务部门审核后直接审批支付,比如揭阳、佛山、惠州。第三种情形是部分法院因对人财物省统管后国家赔偿款是由地方财政支出还是由省财政支出的问题感到茫然,在收到支付申请后,赔偿法院仍循旧例先向当地财政部门申请支付,遭拒后,才层层请示从省财政项目经费里支出。
3.国家赔偿款的支付还停留在依靠法院自觉履行阶段
有关国家赔偿款执行的相关法律规定模糊,均未提及强制执行制度,使作出赔偿决定的法院感到有心无力。部分赔偿请求人反映,有的法院作为赔偿义务机关拒绝及时履行支付义务,当事人求助无门,只能多次电话催促、上门询问、信访,甚至向作出生效赔偿决定书的上级法院反映情况,请求协调处理。
4.部分赔偿请求人怠于申请支付赔偿款
国家赔偿决定书生效后,部分赔偿请求人未积极申请支付,致使部分案件的赔偿款较长时间处于无人认领状态。怠于申请主要表现在不向法院提交申请材料、不到法院办理领取国家赔偿款的手续等。课题组在省高院受理的申诉案件中抽取了中院、复议机关已作出决定赔偿案件的20名申诉人进行随机调查,发现几乎所有申诉人均未及时向赔偿义务机关领取赔偿款。
二、国家赔偿款执行难的原因分析
1.国家赔偿款的支付制度不够健全
在人财物省统管改革前,各地市按照《国家赔偿费用管理条例》第三条规定,由同级政府的财政部门负责支付赔偿款。改革后,相关法律均未做任何修改。这意味着国家赔偿法第三十七条和《国家赔偿费用管理条例》第三条仍然有效,那么由赔偿义务机关、省高院还是省财政部门或者同级地市财政部门支付赔偿款,至今尚未明确,导致各地市出现支付操作不一的局面。很多法院对于支付程序和支付主体感到困惑。
2.国家赔偿款预算制度尚需健全
人财物省统管改革后,不少地市法院在国家赔偿款预算方面的担忧是,按照财务管理规定,每年年初需做下一年的预算报省财政,其中国家赔偿款一项需提前做预算,但每一年的国家赔偿案件数量及赔偿金额均不可预测,导致国家赔偿款发生的不确定性与财政预算要求的稳定性之间的矛盾凸显。若次年预算过多,则无相应的赔偿款项支出将会影响财务支付进度;若预算过少,则不足以支付该年度的赔偿款项,再申请追加的审批流程可能长达数月,会严重影响国家赔偿的支付流程。这种预算与实际支出差距较大的局面亟待破解。
3.国家赔偿款审批支付流程亟需规范
人财物省统管改革前,各地市国家赔偿款的最终审批权掌握在同级财政部门,不仅审批环节多,而且经常对生效赔偿决定进行实体审查或要求先行追偿追责,导致支付迟延甚至支付不能。在人财物省统管改革后,资金来源比以前充足,对同级地方财政困难的法院是个福音。但由于审批支付流程模糊,导致各地市法院积累了一些亟待规范的问题,比如,在赔偿决定生效时赔偿法院应主动启动国家赔偿支付程序,还是仍按原程序由当事人申请才启动,国家赔偿款能否划转当事人指定的非本人账号,他人是否能够代为领取国家赔偿款等。
4.对国家赔偿款支付工作的重视有待加强
由于历史原因和国家赔偿案件的特殊性,法院自赔案件的支付极少,很多基层法院甚至中级法院一年都无一起。所以,全省绝大部分中级法院没有设置独立的赔偿机构,基层法院甚至没有固定办事机构。在法官员额制改革中,一些法院的赔偿机构面临被撤销的境况。这导致赔偿请求人找不到对接部门。另外,基层法院财务人员对人财物省统管的相关政策理解滞后,不熟悉国家赔偿支付流程的变化。
国家赔偿法奉行“法定赔偿”和“有限赔偿”原则,赔偿范围有限,赔偿请求人的实际损失难以得到填平补齐。这种落差导致当事人对赔偿支付存在怀疑、抵触情绪。比如,当事人对提交支付申请材料到最终收到赔偿款期间的繁琐流程完全没有心理预期,进而怀疑能否收到赔偿款。有的当事人认为赔偿义务机关会在付款后立即划走,赔偿支付是走形式,因而要求转到非本人的银行账号。
三、完善国家赔偿支付制度的对策建议
1.促进国家赔偿支付制度的立法完善
国家赔偿法和《国家赔偿费用管理条例》是我国国家赔偿款支付的法律依据。由于人财物省统管改革,管理国家赔偿款项的部门已发生实质性改变。现行法律法规与实践有所出入,不能适应现实需要。因此,建议收集各级法院国家赔偿款支付方面存在的问题,对支付国家赔偿款的部门、流程、方式等予以研究,可在广东省内先行探索,逐步推进统一支付模式,待理顺流程、条件成熟后,适时向国家立法机关提出修法建议。
2.完善国家赔偿款预算制度
按照人财物省统管改革有关文件的精神,广东省各市县两级法院与省高院一样均为省级预算单位,省级财政统筹部分是专线单独运转的。但广东省财政厅为了方便管理,把预算的管理、汇总权限统一放在省高院。综合各法院反映的意见,建议将国家赔偿款列入专门预算,每个法院每年上报省财厅的预算金额可以上一年度该法院已支付的国家赔偿款总额为基数,凡当年用不完的额度自动滚到下一年度。
3.探索建立国家赔偿款支付的主动告知制度
为打消当事人的顾虑,解决赔偿法院因不明确事项而层层请示的问题,建议由省高院赔偿办牵头,制作适用于法院自赔案件的国家赔偿款支付告知书样本,下发给全省法院。该告知书样本应告知:(1)国家赔偿决定生效后,当事人有权持该生效决定书向赔偿法院申请支付(除非该决定书被中止执行或撤销);(2)当事人应向赔偿法院哪个部门提出支付申请;(3)当事人应向赔偿法院提交的书面资料清单,包括支付申请书、生效的国家赔偿决定书、赔偿请求人的身份证明、赔偿请求人提交的银行账户以及财务部门要求补充的其他资料;(4)法院内部的部门审批流程(若涉及外单位,比如当地财政部门审批,亦明确告知);(5)法院赔偿部门的联系人及联系电话;(6)应注意的相关事项,比如不支持现金支付要求,通常不允许划转到非当事人本人账号,不允许他人代领国家赔偿款。
4.尽快建立广东省法院系统的统一发放模式
在人财物省统管后,广东省法院系统的赔偿款发放存在前述三种情形,不符合人财物省统管文件的精神,应尽快建立统一资金发放模式。建议收到赔偿请求人的支付申请后,专门负责审理国家赔偿案件的部门、理赔小组或专人,收齐资料再转送财务部门,财务部门审核资料无误后在“法院综合业务系统”按流程进行付款操作。至于市县两级法院申请追加经费时间过长导致支付拖延的问题,建议由赔偿法院的财务部门通过财政垫付、归垫方式及时支付国家赔偿款,不必等申请追加的经费到位后再支付。
5.简化国家赔偿款内部支付流程
针对目前国家赔偿款内部审批程序过于繁琐的问题,可简化为:赔偿请求人可凭生效决定书向赔偿法院申请支付,主办法官应在2个工作日内将申请材料移送财务部门,财务部门应在3个工作日内按照财务管理制度办妥支付手续,并将赔偿款直接支付给赔偿请求人。
6.加强相关人员的业务培训
建议省高院统一组织全省法院财务人员深入学习《广东省省以下法院、检察院财物统一管理暂行办法》及其他相关文件,明确哪些费用属于省财政支出、哪些属于地方财政支出,指导财务人员正确操作相关系统。下一步,省高院赔偿办拟与省高院财务部门联合制定《广东省自赔案件支付流程指引》,引导市县两级法院快速支付。
(课题组成员:徐春建 梁 赋 尹楠轩)
联系客服
