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编者按
合同效力是法律对各方当事人合意的评价。绝大部分当事人因合同履行纠纷提起诉讼时，并未单独提出确认合同效力的诉讼请求，对此，法院应依职权主动审查合同的效力，特别是系争合同可能存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效情形时，依法确认合同无效，是法律赋予法官的职权，也属于法院裁判权的范畴。尽管《合同法》司法解释针对《合同法》第五十二条第（五）规定的无效情形明确了“强制性规定系效力性强制性规定”，但审判实践中仍存在困惑。本案在再审审查过程中发现，原审法院未审查和解协议的效力而直接对协议履行作出裁判是错误的，最终再审认定和解协议因违反《中华人民共和国公益事业捐赠法》的效力性强制性规定而无效。
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主动审查合同效力
是法院审理合同纠纷案件的前提
——李某成等与上海市青少年基金会
其他合同纠纷案
裁判
要旨
尽管双方当事人对合同效力均无异议，但法院仍应主动审查系争合同的效力。对于违反法律效力性强制性规定的合同，应确认合同无效。
案情
李某成、王某永、李某麒三原告诉称，其与徐某谦、徐某俊均为徐某村亲戚。徐某村去世后，三原告提起遗嘱继承之诉，徐某谦、徐某俊作为被告，上海市青少年基金会（以下简称青基会）作为第三人参加诉讼。诉讼中，三方自行达成《和解协议》约定系争房屋售房款扣除7项支出后，青基会得80%，三原告得8%，徐某谦、徐某俊各得6%。现青基会未按照《和解协议》支付三原告系争房屋售房款2,870万元的8%即2,263,900元，故诉至法院。
被告辩称，系争房屋的成交价为2,800万元，2,870万元仅是房地产交易中心核税备案的价格。被告出售系争房屋本应缴纳过户税费12,940,367.5元，考虑到高额税负将无法实现公益目的，故其向税务部门申请减免上述税费并获准。“应缴未缴税款”减免对象系被告，减免目的和用途均为公益事业，故不属于可分配的范围。综上，三原告及两位第三人应在售房款2,800万元扣除各项支出及过户税费元后再按比例分配。若由被告代缴个税，则实际支付的金额已超出应付金额，故不同意原告的诉讼请求。
第三人徐某俊述称，房屋税费不应扣除，其余意见同徐某谦。
法院经审理查明，上海市淮海中路某处房屋原系徐某村名下房屋。2011年3月9日徐某村去世。2011年8月5日，李某成、王某永、李某麒向法院起诉徐某谦、徐某俊遗嘱继承纠纷，青基会作为该案第三人参加诉讼并提出诉请。2011年12月2日，青基会（甲方）与李某成、王某永、李某麒（乙方）、徐某谦、徐某俊（丙方）自行签订《和解协议》1份，约定：
一、三方共同认可徐某村于2011年1月17日立下的遗嘱：“……现委托祖谦在我百年后办理我房屋出租和出售事宜，所得钱款除了办理后事之外，还掉欠别人的债，其余捐给希望工程，由武康居委会监督。”该遗嘱由上海市静安公证处公证；
……
四、扣除房屋实际发生的税、费后，应当首先用于下列事项：1、处理后事；2、清偿债务及利息；3、解除租赁关系承担的费用等；4、处理落政代经租的费用；5、支付上述相关事项收取的其他税费；6、公证费用；7、房屋评估费、中介费等；
五、扣除前款各项支出后，剩余款项甲方得80%，乙方得8%，徐某谦、徐某俊各得6%，且乙方、丙方不再提出任何要求。
2011年12月5日，李某成、王某永、李某麒及青基会均申请撤诉，法院准予。
为方便处分房屋，青基会以接受遗赠公证的方式成为系争房屋的产权人。2012年10月12日，系争房屋产权人变更为汉光公司。交易产生契税86.1万元，纳税人为汉光公司。汉光公司分多次转账汇款给青基会共计2,800万元。李某成等三人、徐某俊、徐某谦分别得款80万元、60万元、70万元。
裁判结果
上海市徐汇区人民法院于2016年10月27日作出（2014）徐民一(民)初字第11033号民事判决，判决：一、被告青基会于本判决生效之日起十日内支付原告李某成、王某永、李某麒1,132,633.52元、支付第三人徐某谦749,475.14元、支付第三人徐某俊849,475.14元；二、第三人徐某谦于本判决生效之日起十日内支付原告李某成、王某永、李某麒14,110元、支付第三人徐某俊14,110元；三、驳回原告李某成、王某永、李某麒的其他诉讼请求。青基会不服，提起上诉，上海市第一中级人民法院于2017年1月11日作出（2016）沪01民终13813号民事判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，青基会仍不服，申请再审。上海市高级人民法院于2017年7月24日作出（2017）沪民申690号民事裁定，指令上海市第一中级人民法院再审本案。上海市第一中级人民法院于2017年11月29日作出（2017）沪01民再80号民事裁定，撤销上海市徐汇区人民法院（2014）徐民一(民)初字第11033号民事判决及上海市第一中级人民法院（2016）沪01民终13813号民事判决，本案发回上海市徐汇区人民法院重审。上海市徐汇区人民法院于2018年6月5日作出（2017）沪0104民初29197号民事判决，判决驳回李某成、王某永、李某麒的全部诉讼请求。李某成、王某永、李某麒不服，提起上诉。上海市第一中级人民法院于2018年10月31日作出（2018）沪01民终9571号民事判决，驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定，捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿，符合公益目的，不得将捐赠财产挪作他用。涉讼房屋原属徐某村的个人财产，按照徐某村生前所立遗嘱，该房在其去世后出租、出售所得钱款，除了办理后事、偿还欠债外，全部捐给希望工程。徐某村的遗嘱，明确表达了其将个人财产捐赠给希望工程的愿望，体现了徐某村扶贫济困、关爱公益的高尚情怀，合法有效，理应得到遵从。青基会作为公益基金管理人，在代表希望工程接受徐某村的遗赠后，应当按照徐某村的遗愿处理涉讼房屋出售收益，在扣除各种必要支出后，余款应当作为公益款全部用于希望工程，不得挪作他用。现李某成、王某永、李某麒的诉求，既有违徐某村的遗愿，又不属于处理涉讼房屋发生的必要支出，明显不符合公益目的，不予支持。
评析
一、审查合同效力是审理合同类案件的首要前提
“合同效力是一个法律评价问题，关系到合同能否取得法律所许可的效力，体现了国家的价值判断，反映了国家对合同关系的干预。” 绝大多数合同类纠纷案件系双方当事人因合同履行存在纠纷而引发诉讼，但是几乎所有合同纠纷的解决都涉及合同效力的确认。“确认合同的效力是解决合同纠纷需要解决的首要课题，当事人未提出确认合同效力的诉请，法官在审理案件中也需先对合同效力依法确认。”在合同当事人均未对合同效力提出异议的情况下，法院仍应依职权主动审查合同的效力。
本案的争议焦点在于，青基会作为甲方与乙方李某成、王某永、李某麒及丙方徐某谦、徐某俊所签订的和解协议是否应该得到履行？评判和解协议是否应该继续履行以及如何履行的前提是对和解协议的效力作出认定。若和解协议无效，显然无法得到履行；若和解协议有效，和解协议如何履行才是案件审理的重点。本案原一、二审法院在审理过程中，均未对和解协议的效力进行审查，而是认为和解协议符合三方当事人的真实意思表示，对三方均有约束力，并以和解协议为依据，判决支持原告李某成、王某永、李某麒向青基会主张分割受赠房屋在转让过程中因享受国家税收优惠“应缴而未缴税款”的诉讼请求。后因青基会不服而申请再审，高院申诉审查庭经审查后认为，三方当事人的和解协议违反《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）“不得将捐赠财产挪作他用”的规定而无效，故裁定指令再审本案。再重审法院首先对和解协议的效力进行审查，认定和解协议违反《公益事业捐赠法》的效力性强制性规定而无效，最终判决驳回原告的全部诉讼请求。重审法院在审理和解协议履行纠纷的过程中，首先对和解协议的效力进行审查，这一裁判思路值得肯定。判决结果不仅符合相关法律规定及立法精神，也充分尊重了捐赠人徐某村扶贫济困、关爱公益的遗愿，弘扬了良好的社会价值取向。
二、审查合同效力的法律依据
（一）审查合同效力的依据限定为法律和行政法规
《合同法》第五十二条对合同无效列举了五类情形：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”有学者将合同效力规则归纳为三个层面：“违反社会公共利益 + 违反强制性规范 +违反具体的效力规则。”一般而言，“依照具体规则优于一般规则的理念，应当充分考量各类具体的效力规范，再对是否违反强制性规范予以明确，最后判定是否违反社会公共利益。”对照《合同法》第五十二条的五类情形，本案中三方当事人签订的和解协议并不存在前三类情形，对于是否违反法律、行政法规的强制性规定以及是否损害社会公共利益的判断，遵循上述审查合同效力的规则，本文将优先从是否违反法律、行政法规的强制性规定这一角度予以评判。
《合同法》第五十二条第（五）项将评判合同是否有效的标准规定为“法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法》解释一）第4条明确规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，《合同法》第五十二条所指向的“法律和行政法规”特指全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权而制定的法律以及国务院制定的行政法规。一般而言，部门规章、地方性法规、地方性规章、司法解释等均不是评价合同效力的法律依据。如果有些合同违反了含有社会公共利益内容的部门规章、地方性法规、地方性规章而被确认无效，则属于《合同法》第五十二条规定的第四类“损害社会公共利益”的情形，而非第五类“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形。
（二）审查合同效力的依据限定为效力性强制性规定
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法》解释二） 第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”该解释对《合同法》第五十二条第（五）项的内容作了进一步明确，将评价合同无效的强制性规定限定为效力性强制性规定。可见，并非所有违反法律和行政法规强制性规定的合同都是无效的，只有违反强制性规定中效力性规定的合同才是无效的。值得一提的是，虽然《合同法》解释二提出了效力性强制性规定的概念，但并没有对效力性强制性规定与管理性强制性规定作出界定，也没有明确具体的区分标准。
三、本案和解协议的效力评判
（一）《公益事业捐赠法》是否包含效力性强制性规定？
1999年9月1日起施行的《公益事业捐赠法》是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，以促进公益事业的发展为目的，以公益事业的活动为调整对象。该法第五条规定：“捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿，符合公益目的，不得将捐赠财产挪作他用。”该条文包含了“不得将捐赠财产挪作他用”的禁止性规定。结合该法“鼓励捐赠、规范捐赠和受赠行为、促进公益发展”等立法目的，可判断第五条属于以维护公共利益为目的的效力性强制性规定，而非以维护管理秩序为目的管理性强制性规范，可作为《合同法》第五十二条所规定的评判合同效力的法律依据。若违反该强制性规定，将产生合同无效的法律后果。
（二）和解协议是否违反了《公益事业捐赠法》的效力性强制性规定？
对于和解协议的效力评判，可从和解协议的签订主体、和解协议的内容以及和解协议处分的客体三方面予以评判。
1.从和解协议的签订主体来看
根据《公益事业捐赠法》第十条规定：“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。”可见，青基会作为公益性社会团体，其接受捐赠后处分财产的，应符合从事或发展公益事业的宗旨和目的。本案中，甲方青基会与乙方李某成、王某永、李某麒及丙方徐某谦、徐某俊签订的和解协议，实际上是为了平息对徐某村遗产争夺的纠纷，并非从事或发展公益事业之需。乙方及丙方作为捐赠人徐某村的亲属，为争夺徐某村的遗产而提起继承之诉，很显然并不属于符合条件的扶贫帮困对象。甲方青基会在和解协议中作出让步，实际上是为了平息纠纷，纯属无奈之举。乙方及丙方主张按照和解协议约定的比例分配税务机关基于青基会发展公益事业需要而准予减免的相关税款，不仅违背了捐赠人的遗愿，也违反了公益事业的发展目的。因此，从和解协议签订的主体来看，和解协议并不具备合法性。
2.从和解协议的内容来看
甲乙丙三方所签订的和解协议第五条约定：“出售系争房屋所得收益，扣除各项支出后，剩余款项甲方得80%，乙方得8%，徐某谦、徐某俊各得6%，乙方、丙方不再提出任何其他要求。”然而，捐赠人徐某村生前多次向其亲属、朋友及武康居委会工作人员表示将系争房屋赠与青基会，并立下公证遗嘱。从和解协议签订的内容来看，甲乙丙三方显然私自处分了出售系争房屋的所得收益，不仅改变了捐赠人徐某村的遗嘱内容，也改变了原本应全部投入发展公益事业的捐款用途，违背了《公益事业捐赠法》第五条“捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿，符合公益目的，不得将捐赠财产挪作他用”的效力性强制性规定，应属无效。
3.从和解协议处分的客体来看
根据《公益事业捐赠法》第七条的规定，“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。”青基会为方便处理徐某村所捐赠的房屋，以接受遗赠公证的方式成为系争房屋的产权人，随后又将该房屋转让给案外人汉光公司，所得到的售房款扣除徐某村遗嘱中所列的各项费用之后，即转变为社会公共财产，应用于发展社会公益事业，因此，甲乙丙三方在和解协议中约定分配的对象已不再是徐某村的个人财产，而是受《公益事业捐赠法》所保护的捐赠财产，属于社会公共财产。税务机关在青基会转让系争房屋的交易过程中所减免的税收，实际上也属于社会公共财产的一部分，其目的也是为了更好地发展社会公益事业。因此，甲乙丙三方在和解协议中对属于社会公共财产范畴的受赠财产进行处分，属于无权处分。
综上，本案中甲乙丙三方签订的和解协议系对徐某村捐赠房屋转让款的无权处分，客观上不仅违背了捐赠人的遗愿，也损害了受赠人、受益人的合法权益，不利于公益事业的发展，因违反《公益事业捐赠法》的强制性规定而应认定为无效。原告三人依据和解协议提出的诉讼请求不应得到支持。
【相关法条】
《中华人民共和国合同法》第五十二条
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》 第十四条
《中华人民共和国公益事业捐赠法》第五条
【案件索引】
一审：上海市徐汇区人民法院
（2014）徐民一(民)初字第11033号
二审：上海市第一中级人民法院
（2016）沪01民终13813号
再审审查：上海市高级人民法院
（2017）沪民申690号
再审：上海市第一中级人民法院
（2017）沪01民再80号
重审一审：上海市徐汇区人民法院
（2017）沪0104民初29197号
重审二审：上海市第一中级人民法院
（2018）沪01民终9571号
【审判组织】
一审合议庭：上海市徐汇区人民法院
王仪蔚 李雅萍 周薇
二审合议庭：上海市第一中级人民法院
潘兵 杨斯空 郑卫青
申诉审查合议庭：上海市高级人民法院
杨宇红 邓丙华 毛晓琼
再审合议庭：上海市第一中级人民法院
蔡茜芸 任静远 王伟
再重审一审合议庭：上海市徐汇区人民法院
孙美华 李美龄 王兆根
再重审二审合议庭：上海市第一中级人民法院
王伟 沈洁 蔡茜芸
案例编写人：
上海市高级人民法院申诉审查庭 方遴
责任编辑 / 牛晨光
执行编辑 / 吴涛
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