俄罗斯总统与总理划分

　　【内容提要】　2008年3月俄罗斯总统大选后,按照普京的政治设计,梅德韦杰夫将担任俄罗斯总统,普京将出任政府总理。以强势总统著称的普京改任总理后,新的梅—普关系模式将会引起人们的广泛议论和揣测。本文根据俄罗斯联邦宪法、宪法性法律和联邦法律,深入系统地研究了俄罗斯总统与总理的宪法地位、权限划分及其相互关系。这对于我们分析未来俄罗斯总统与总理在执行权力体系方面的隶属与协调关系,普京 俄罗斯总统与总理的宪法地位与权限划分 未来在俄罗斯政治中的特殊地位与作用,将有重要的理论和现实意义。
　　【关键词】　俄罗斯　总统　总理　宪法地位　权限划分
　　【作者简介】　刘清才,1954年生,吉林大学行政学院国际政治系主任、教授、法学博士,博士生导师。(长春　130012)
　　2008年3月2日,俄罗斯举行了新一届总统大选。2007年12月10日,在普京总统的支持下“统一俄罗斯”党推举俄罗斯政府第一副总理梅德韦杰夫为总统候选人。梅德韦杰夫在“统一俄罗斯”党代表大会接受提名的表态时提议,如果他当选为俄罗斯联邦总统,将建议普京担任俄罗斯联邦政府总理[1]。普京接受了这一建议,表示“可以出任政府总理职务”[2]。梅德韦杰夫强调,之所以吁请普京出任总理,是为了更好地保持普京时期俄罗斯确定的政策的连续性。普京也明确表示,他不会改变宪法中的权力分配。俄罗斯新一届总统的这种“梅普搭档”引起了人们的各种议论和揣测。一是梅普关系,梅德韦杰夫一直是普京的助手,这种主副关系能否真正地理顺;二是普京是强势人物,有强大的“统一俄罗斯”党基础,有强力部门的支持,有广泛的民意和威望,梅德韦杰夫是否会形成对普京的政治依赖关系,形成一种台前幕后关系格局;三是这种个人特质和相互关系与俄罗斯宪法赋予总统的国家元首地位与职权会不会发生法理冲突,甚至导致修宪。
　　梅德韦杰夫当选新一届总统已尘埃落定。因为有“统一俄罗斯”党的提名,有普京的个人威望,普京由梅德韦杰夫提名出任政府总理也成定局。
　　那么,“梅普搭档”的权力结构和相互关系则成为人们关注的新焦点。研究俄罗斯宪法制度,分析总统与总理的宪法地位和他们的职权划分,对于我们分析和预测俄罗斯未来的政治格局和政治走向将有一定现实意义。
一　俄罗斯总统与总理的宪法地位
　　1993年的《俄罗斯联邦宪法》是构成俄罗斯现行政治制度的基本法。按照宪法规定,俄罗斯是实行总统共和制的联邦国家,依据分权与制衡原则设置国家权力体系。按照三权分立原则,俄罗斯把国家权力划分为立法权、执行权和司法权三大权力体系。俄罗斯总统、俄罗斯联邦议会、俄 罗斯联邦政府和俄罗斯法院共同行使俄罗斯联邦的国家权力。在国家结构形式上俄罗斯是一个联邦制国家,它由共和国、边疆区、州、联邦意义的市、自治州和自治专区等平等的联邦主体构成。
　　俄罗斯联邦制度是建立在国家完整、统一的国家权力体系、俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦各主体国家权力机关明确划分管辖对象和职权的基础上。
　　(一)俄罗斯总统的宪法地位
　　俄罗斯是实行总统共和制的国家,俄罗斯联邦宪法规定了俄罗斯总统的宪法地位:“俄罗斯联邦总统是国家元首”,“俄罗斯联邦总统是俄罗斯 联邦宪法、俄罗斯联邦人与公民权利和自由的保证人。按照俄罗斯联邦宪法规定的程序,他采取措施保护俄罗斯联邦的主权、独立和国家完整,保证各国家权力机关协调地发挥职能和相互协作”[3]。
　　首先,俄罗斯总统是国家元首。俄罗斯总统不属于任何一个权力体系,而是位于俄罗斯立法、执行和司法三大权力体系之上。俄罗斯总统是国家的象征,他在国内和国际关系中代表俄罗斯。
　　俄罗斯总统任命和召回俄罗斯在外国和国际组织的外交代表,接受外国外交代表递交的委任状或离任国书。俄罗斯总统不受侵犯,俄罗斯总统在被罢免职务之前不得被提起刑事诉讼,总统也不能被追究行政责任,不能强迫到法庭作证人,他的住所和居留地点不得被搜查。
　　其次,俄罗斯总统是俄罗斯联邦宪法和人与公民权利的保证人。他保证俄罗斯联邦的宪法和法律得到遵守和执行,保证联邦各主体的法令符合俄罗斯联邦宪法和联邦法律。如果这些法令与国家宪法、联邦法律和俄罗斯国家义务相抵触,或者侵害了人与公民的权利和自由,总统有权终止联邦主体执行权力机关法令的效力。为了解决联邦国家权力机关与联邦主体权力机关之间以及联邦主体权力之间的分歧,总统有权启动协商程序。
　　如果不能协商解决,总统可以把争端转交相应法院审理。
　　第三,俄罗斯总统是国家主权的保证人。俄罗斯总统保证俄罗斯联邦的主权、独立、国家和领土完整。防止对俄罗斯及其盟国的军事侵略,保证国家和平、民主发展的条件。俄罗斯总统是武装力量最高统帅、国家安全会议主席。总统确定俄罗斯安全构想和军事学说,宣布战争状态或紧急状态。
　　第四,俄罗斯总统是国家最高领导人,保证俄罗斯联邦国家权力机关协调地发挥职能和相互协作。俄罗斯总统在三权分立的国家权力体系中居于中心地位,他将保证国家权力体系的统一和稳定,在划分为立法、执行和司法三个独立体系的条件下有效发挥职能。总统主要保证规则,在这种规则下所有国家权力机关都执行自己职权范围内的宪法职责。总统的积极协调作用还表现为制约和制衡的体制,保证联邦一级国家权力机关以及联邦权力机关与联邦主体权力机关之间职权的平衡。总统制定法律规范,管理和解决争端,实行宪法监督职能。总统实施这些职能的程序和机制具体表现在联邦宪法性法律和联邦法律中。
　　第五,俄罗斯总统是民主权利的重要体现。
　　总统是在普遍、平等和直接选举的基础上,通过秘密投票选举产生的,在俄罗斯常住不少于10年,年龄不小于35岁的俄罗斯联邦公民才能享有被选举权利。
　　(二)俄罗斯政府总理的宪法地位
　　按照《俄罗斯政府法》的规定,“俄罗斯联邦政府是俄罗斯联邦国家权力的最高执行机关”[4],俄罗斯政府总理领导俄罗斯联邦政府,根据俄罗斯联邦宪法、联邦宪法性法律、联邦法律和俄罗斯总统令确定政府活动的基本方针,组织政府的工作。
　　俄罗斯政府总理由俄罗斯总统任命,但要得到国家杜马的赞同。俄罗斯政府总理主要向俄罗斯总统负责,向总统具体汇报政府工作。俄罗斯总统有权罢免俄罗斯政府总理的职务,解散俄罗斯政府。在总统提前辞职或不能正常履行总统职责时,俄罗斯政府总理在宪法和法律规定的条件下可以临时代行总统职务。
二　俄罗斯总统与总理的权限划分
　　俄罗斯的总统制度类似于法国,不设副总统,设政府总理主持政府工作。俄罗斯总统在国家执行权力体系中拥有重要职权。俄罗斯宪法、俄罗斯政府法、俄罗斯总统关于联邦执行权力机关体系与结构的命令和俄罗斯政府议事规则等法规文件对总统与总理的权限进行了明确划分。
　　(一)俄罗斯总统的重要职权[5]
　　俄罗斯宪法赋予俄罗斯总统广泛的职权,包括组成国家机构、确定内外政策、保障国家安全与社会稳定、法律创设活动以及形成总统与总理共同领导政府的协作体制。
　　1·俄罗斯总统在建立或组织国家机关和任 免领导人方面的职权。俄罗斯总统规定联邦执行权力机关的体系和结构。俄罗斯总统经杜马同意任命政府总理,根据政府总理的建议,任免政府副总理和联邦各部部长以及其他联邦执行权力机关的领导人。俄罗斯总统向国家杜马提出任命中央银行行长候选人,向俄罗斯议会联邦委员会提出俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦最高法院、俄罗斯联邦最高仲裁法院法官的候选人,任命其他联邦法院法官。俄罗斯总统向联邦委员会提出俄罗斯联邦总检察长人选,建议联邦委员会解除总检察长职务。俄罗斯总统还建立和领导俄罗斯联邦安全会议,组织和领导俄罗斯国务委员会。
　　2·俄罗斯总统确定国家对内政策的基本方针,要求国家政策的基本方针应当符合宪法和联邦法律。从1994年开始,总统每年都要向联邦议会两院发表国情咨文,评价国家形势和任务,阐述国家政策的基本方针。总统向联邦议会所作的国情咨文作为基础文件确定了总统在国家基本原则方面的立场。总统国情咨文也是指导联邦会议和政府工作的基本方针,要求在立法和政府工作中充分考虑和执行。在实践上,俄罗斯总统不仅在国情咨文和总统命令中,也在总统的重要讲话中阐述对内政策的基本方针。俄罗斯总统在国家对 内政策问题上的原则立场也表现为签署联邦宪法法律和联邦法律以及书面否决联邦法律。俄罗斯总统下设国务委员会,作为常设的咨询机关协助总统实施对内政策方面的宪法职权。
　　3·俄罗斯总统确定国家对外政策的基本方针。俄罗斯总统批准俄罗斯联邦的外交政策构想,在每年向联邦议会所作的国情咨文和其他公开讲话中阐述俄罗斯的对外政策方针和原则立场。俄罗斯总统在国际关系中代表俄罗斯进行国际交往,进行谈判和签署国际条约,签署条约批准证书。俄罗斯总统采取措施保证执行俄罗斯联邦的国际条约。
　　4·俄罗斯总统在保证国家安全和社会秩序 方面的职权。俄罗斯总统领导俄罗斯的武装力量。俄罗斯国防法规定了俄罗斯总统作为武装力量最高统帅的职权。在和平时期总统对武装力量实行政治领导,作为最高统帅确定俄罗斯军事学说、武装力量建设的构想和计划、武装力量动员计划、经济动员计划、全民防御计划,发布军事建设的其他法令。俄罗斯总统也确定总的军事章程、国防部和总参谋部条例。国防部长和总参谋长直接隶属于总统。总统每年发布征兵和复员的命令,签署共同防御和军事合作条约。
　　在战争时期总统领导国防和武装力量抗击入侵。在对俄罗斯发动侵略或侵略威胁的情况下,俄罗斯总统在俄罗斯全境或某些地方实行战争状态,俄罗斯总统实行战争状态的命令要由联邦委员会批准。在必要的情况下,俄罗斯总统按照法律规定的程序在俄罗斯联邦全境或某些地区实行紧急状态,并将此事立即通报联邦委员会和国家杜马。
　　5·俄罗斯总统在保证个人权利与自由方面的职权。俄罗斯总统解决国籍问题和提供政治避难。《俄罗斯联邦国籍法》规定了总统在国籍方面的职权。在国籍方面总统保证实行统一的国家政策。根据该法第33条,总统决定接收外国公民或无国籍人士加入国籍,恢复国籍,允许退出俄罗斯国籍问题。总统建立国籍问题委员会,以保证总统在这方面的职权。提供政治避难由俄罗斯对外国公民或无国籍人政治避难的程序条例所确定,它已经由1997年6月21日总统令批准。政治避难可以提供给因社会政治活动寻求避难或防止受到本国追究的人,他们不违背国际社会承认的民主原则。
　　俄罗斯总统颁发国家奖章,授予荣誉称号。俄罗斯国家奖章是对有卓越贡献和功绩的公民的最高奖励形式。总统发布授予国家奖章和国家奖励的命令,总统也授予国家奖章。在总统下设立有国家奖励委员会。
　　俄罗斯总统实行大赦。俄罗斯宪法、俄罗斯刑法典、刑事执行法典规定了大赦。宪法第50条规定:“每一个因犯罪而被判刑的人都有权提出赦免或减轻处罚”[6]。宪法第71条规定,特赦和赦免属于俄罗斯联邦管辖。换言之,特赦和赦免只能由总统决定,在罪犯赦免问题上总统有专属的宪法权力。
　　6·俄罗斯总统拥有法律创制权。按照宪法规定程序,总统有法律动议权,向国家杜马提出法律草案。俄罗斯国家杜马通过的联邦法律要提交总统签署和公布才能生效。总统有权签署或否决国家杜马通过的联邦法律。俄罗斯总统的命令和指示在俄罗斯全境必须执行。
　　(二)俄罗斯政府总理的广泛职权[7]
　　俄罗斯政府是俄罗斯联邦国家执行权力机关。俄罗斯政府由政府总理、副总理和各部部长组成。俄罗斯政府总理领导俄罗斯政府,根据俄罗斯联邦宪法、联邦宪法性法律、联邦法律和总统法令确定俄罗斯政府活动的基本方针,组织政府工作。
　　1·在调节经济活动方面,保证统一的经济空间和经济活动的自由,商品、服务和资金的自由流动;预测俄罗斯联邦社会经济发展,制定和实施经济优势部门的发展规划;研究制定国家的经济结构和投资政策,并采取实际措施;对联邦财产进行管理;研究制定和实施在国际经济、金融和投资合作方面的国家政策;总的领导海关事务;采取措施保护国内商品生产者和服务者的利益。
　　2·在财政预算和货币政策方面,俄罗斯政府保证实行统一的财政、信贷和货币政策;制定和向国家杜马提交联邦预算,保证它的执行;向国家杜马报告联邦预算执行情况;制定和实施税收政策;保证完善预算体系;采取措施调节货币发行;管理俄罗斯联邦对内和对外债务;进行外汇调节和外汇监督;领导外汇金融活动。
　　3·在社会管理方面,主要是保证实行统一的国家社会政策,实现公民在社会保障方面的宪法权利,促进发展社会保障和慈善事业;采取措施实现公民的劳动权利;制定减少和消除失业的计划,并保证其实施;保证实行统一的国家移民政策;采取措施实现公民健康保护权利,保证卫生防疫工作;促进解决家庭、母亲、父亲和儿童问题,采取措施实施青年政策;与社会团体和宗教组织相互协作;制定和采取措施发展体育运动和旅游事业。
　　4·在科学、文化、教育方面,制定和实施国家支持科学发展的措施;对应用科学优先方向具有全国意义的基础科学提供国家支持;在教育方面保证实行统一的国家政策,确定发展和完善普通和职业教育的基本方针,发展义务教育体系;保证国家对文化的支持,保护具有全国意义的文化遗产以及俄罗斯各民族的文化遗产。
　　5·在自然资源利用和环境保护方面,俄罗斯政府在保护环境和保证生态安全方面实行统一的 国家政策;采取措施实现公民环境清洁和生态良好的权利;在保护和合理利用自然资源、调节自然资源利用和发展俄罗斯自然资源基础方面组织活动;协调防御自然灾害、灾难,减少它们的危险,消除其后果。
　　6·在保证法制和社会秩序方面,俄罗斯政府制定和实施保证个人、社会和国家安全方面的国家政策;采取措施保证法制、公民权利与自由,保护财产和社会秩序,与犯罪和其他社会危险现象作斗争;发展和加强护法机关的物质和技术基础;采取措施保证司法权力机关的活动。
　　7·在保证国防和国家安全方面,俄罗斯政府 采取必要措施保证俄罗斯联邦国防和国家安全;组织武器和军事装备供应,保证俄罗斯联邦武装力量和俄罗斯联邦其他军队和军事组织的物质、资源和服务;保证执行国家目标计划和武器发展计划,按军事训练科目培训公民的计划;为军人、其他属于国防或保证国家安全人员提供保障;采取措施保护俄罗斯国家边界;领导全民防御。
　　8·在对外政策和国际关系方面,采取措施保证实施俄罗斯联邦的对外政策;建立俄罗斯联邦在外国和国际组织的代表机构;在自己的职权范围内签署俄罗斯联邦国际条约,保证执行俄罗斯联邦在国际条约方面的义务,监督上述条约其他参加者执行其义务;捍卫俄罗斯联邦的地缘政治利益,保护在俄罗斯境外的俄罗斯联邦公民;在对外经济活动、国际科学技术和文化合作方面实行协调和国家监督。
　　9·俄罗斯政府总理主持俄罗斯政府会议;在俄罗斯和俄罗斯境外代表俄罗斯联邦;签署俄罗斯联邦政府令;向俄罗斯联邦总统提出关于联邦执行权力机关结构、任免俄罗斯联邦政府副总理和联邦各部长以及对他们给予纪律处分和奖励的建议;在俄罗斯政府成员之间分配职责。
三　俄罗斯总统与总理关系的基本特点
　　(一)俄罗斯是一个总统制国家,与议会制国家不同,总统拥有广泛的国家权力。俄罗斯总统是国家元首,按照俄罗斯宪法,总统位居立法、执行和司法三权之上。作为俄罗斯宪法的保证人,他保证国家权力机关协调地发挥职能和相互协作。总统亲自主持召开新一届议会成立大会,派代表参加议会和司法活动,总统可以亲自主持政府会议和政府主席团会议。总统通过联邦区全权代表协调和监督联邦主体对宪法、联邦法律以及总统法令的执行。
　　俄罗斯的总统制又不同于美国,俄罗斯除了总统,还设立政府总理来领导政府。俄罗斯政府作为执行权力机关具有相对的独立性。俄罗斯总统具有组成政府的权力,俄罗斯政府总理在俄罗斯总统领导下工作,实际上是向俄罗斯总统负责。
　　按照宪法,总统决定政府的体系结构和机构设置,发布政府权力体系与结构的法令。俄罗斯政府的任职不受议会选举结果的影响。政府总理不是议会制国家议会大党的党魁,而是由俄罗斯总统直接提名、经国家杜马同意后由总统任命。总统有权解除政府总理职务,有权解散俄罗斯政府。俄罗斯政府总理向俄罗斯总统系统地报告政府的工作。俄罗斯政府的决定或命令在与俄罗斯宪法、联邦宪法性法律和联邦法律和俄罗斯总统的命令相抵触的情况下,俄罗斯总统有权停止俄罗斯政府决定或命令的效力。
　　按照宪法规定,政府要向议会报告预算执行情况,议会有权对政府进行质询,对政府提出不信任案,或对政府关于信任的表决投弃权票。据此有人称俄罗斯是一个“半总统制”或“总统议会制”国家。实际上,它体现了宪法规定的权力制衡原则,最终的决定权仍然掌握在总统手里。当议会对政府表示不信任,或不同意总统提出的总理人选的情况下,按照宪法程序总统有权解散议会,保留政府或任命政府总理。
　　(二)俄罗斯总统与政府总理分别领导政府的某些部和局。在俄罗斯联邦执行权力机关体系与结构中,总统直接领导俄罗斯政府的外交和强力部门。根据俄罗斯总统《关于联邦执行权力机关体系与结构的命令》,俄罗斯总统直接领导5个部和7个联邦局。其中包括国防部,内务部,外交部,司法部,民防、紧急情况与消除自然灾害后果部;对外情报局、安全局、麻醉品和精神药物流通监督局、保卫局、国家机要局、总统专门规划总局和总统事务局。俄罗斯总统直接领导这些部或联邦局的活动,调整和分配这些联邦执行权力机关的职能,规定它们相互协作的程序,确定联邦执行权力机关的条例。总统领导的执行权力机关的领导人及其副职由俄罗斯总统任免[8]。
　　俄罗斯政府总理主要领导政府的经济、社会和财政部门。俄罗斯政府直接领导11个部和17个联邦局。政府总理领导的11个联邦部是卫生与发展部、文化与大众传媒部、教育与科学部、自然资源部、工业和能源部、地区发展部、农业部、运输部、信息技术与通讯部、财政部和经济发展与贸易部;17个联邦局是国家青年事务委员会,国家渔业委员会,反垄断局,航空局,水文气象和环境监测局,大众传媒、通讯、文化遗产保护监督局,国家统计局,海关总署,物价局,金融监测局,金融市场局,生态、技术工艺和原子能监督局,宇航局,军事、专门技术和物质资料供应局,俄罗斯国家边界建设局,旅游局和体育运动局[9]。政府总理领导政府的活动,协调政府各部的工作,其中包括总统直接领导的一些部和联邦局。
　　(三)俄罗斯政府总理可以临时执行总统的职责。在俄罗斯宪法规定的情况下,俄罗斯政府总理临时执行俄罗斯总统的职责。在俄罗斯总统因辞职、由于健康原因不能履行职权或被罢免而提前辞职的情况下,俄罗斯政府总理临时代理总统职务。但总理无权解散国家杜马、决定全民公决以及提议修改俄罗斯宪法条文。从总统提前停止执行职权时起不迟于3个月要举行新的总统选举。
　　(四)俄罗斯总统与总理未来的关系格局俄罗斯是一个总统制国家,俄罗斯的总统制度不会改变。俄罗斯宪法明确规定了总统与总理 的宪法地位与基本职权。总统制度是加强俄罗斯联邦中央的权威、维护俄罗斯统一权力体系、实行统一的法律体系和统一经济空间的制度保证。普京指出:“我不想让下一位俄罗斯总统成为弱势总统。处于中期的俄罗斯将需要一个强有力的总统制政府。”[10]
　　俄罗斯总统和总理现行的宪法权限不会有重大变化。普京表示,“俄罗斯这样的国家,它需要平衡的但强势的总统权力。我坚决反对削弱总统的宪法权力”[11],不会“改变总统机构与政府之间的权限”[12]。总统履行国家元首的职权,直接领导政府的强力和外交等重要部门。俄罗斯政府作为国家最高执行权力机关,总理具有广泛的行政权力。总理将主要负责政府的经济、社会和财政部门,这些正是普京强国政治方针的重要领域。
　　目前,人们对“梅普搭档”也存在诸多疑虑。核心问题是普京和梅德韦杰夫如何实现总统与总理的角色定位。对此,俄罗斯的政治家和学者们提出了各种方案和设想。其中一种是两个舰长模式:“普京构建的权力结构和由他挑选的团队仍将长期保留。与现任总统相适应的技术总理的时代将结束。作为国家二把手,他只是形式上的。实际上,总统—总理将被看成是平等的两个执政者。为此,没有必要重新修改宪法,或对政府法提出修改。”[13]
　　俄罗斯议会联邦委员会主席、“公正俄罗斯党”主席谢尔盖·米罗诺夫认为,将来普京的政治选择和总统与总理关系前景,将受到一系列不确定因素的影响。如果梅德韦杰夫很有成就,并且一切顺利,那么,普京可能干四年,也可能很短时间,如果一切都很顺利,也可能辞去总理职务。一切都将依赖于许多因素,其中包括世界形势,国内的经济、政治和社会方面的情况。有很多因素最终可能使普京作出某一种决定,或者辞去总理职务,或者到2012年竞选总统,或者作出第三种选择[14]。