文｜刘怡
由于联邦政府和总统行政办公厅（EOP）的人员规模在过去半个世纪里经历了急剧扩张，在今天的美国，理论上有数百人可以使用“总统顾问”（PresidentialAdvisor）这一头衔。他们中既包含国家安全顾问麦克马斯特、国土安全及反恐事务助理博塞特等内阁要员，也囊括了经济顾问委员会中的常备学者和总统演讲执笔人等中级幕僚；甚至连迈克尔·戴尔、埃隆·马斯克之类的著名商人，由于其一度加入美国商务部发起的“制造业顾问委员会”，称之为特朗普的顾问也合情合理。这些人中的一部分是领取联邦薪酬、需要公布个人财产和报税记录的正式公职人员，也有不领薪水、亦无须全职为政府服务的编外“特别顾问”。由于总统在设置和任命顾问时拥有较大的自主权，不必经国会批准，“备而不用”的顾问名单理论上可以近乎无限地扩展下去。
总统掏钱雇秘书
追根溯源，美国总统顾问以及与其性质相近的行政办公厅（EOP）下属各机构设置的日常化，是和三权分立中行政权的膨胀相伴随的。但在北美独立之初，国会为预防总统专权而建立的制约机制使得行政首长根本没有建立“大内”幕僚机构的可能性。“小总统制”的倡导者托马斯·杰斐逊在他的两个任期内一共只雇用过一位专职秘书和一名信函收发员，其薪酬均自总统本人的年俸中拨出。1857年布坎南总统上任后，说服国会拨款2500美元用于聘请一名专职公文书记官，但总统仍须自掏腰包雇用私人秘书。1860年林肯在大选中获胜时，他的两位私人秘书海约翰和尼古拉的薪水是由当律师时的合伙人向公众募捐的。由于国会只批准总统拥有一名专职秘书，林肯不得不把尼古拉安排到内政部担任一个年薪1600美元的闲职，随后再把他“借调”到白宫。据后来官至国务卿的海约翰在回忆录中记载，当时他和尼古拉挤在白宫一个破旧的房间里，每周工作7天，忙碌时只有4个小时睡眠时间。尼古拉因此患上了严重的心脏病，在55岁时就被迫辞去公职。
没有当过兵的“上校”，美国对外政策上的灵魂人物
进入20世纪，美国对国际事务越来越深度的介入使得总统需要承担的工作变得空前繁重，白宫获准雇用的专职助理也增加到1名秘书、2名助理秘书、3名书记官和7名其他勤务人员。但这些助理的角色依旧只是办事员，无法提供真正的专业意见。在此背景下，伍德罗·威尔逊总统率先开创了以“行政代办”（Executive Agent）的名义设立私人顾问的先河。这位富于理想主义气息的改革家素来有志于缔造世界新秩序，但他对欧洲政治所知不多，急需一种系统的知识梳理。而豪斯上校恰恰在这个时候脱颖而出，成了总统的智囊。
尽管从未有过军旅生涯，爱德华·豪斯（Edward M. House）却被人称作“上校”。他是个清瘦的小个子，面相阴郁，在纽约银行界颇有人脉。与典型的美国政治人物不同，豪斯对大众政治和媒体极为排斥，更乐意扮演18世纪欧洲外交中宫廷顾问和密使的角色。1892年—1902年，他曾先后为4位民主党人策划德州州长竞选，无一失手；当豪斯在1911年结识威尔逊后，又成为后者两次总统大选的参谋长。威尔逊曾多次邀请他入阁，但“上校”对官僚政治的繁文缛节毫无兴趣，宁可放弃抛头露面的虚荣，为的是能从幕后对实际政策施加更具决定性的影响。从1915年到1916年，豪斯数次前往欧洲考察，与交战双方的代表都有接触，对旧大陆由来已久的均势外交产生了极其负面的看法，并呼吁威尔逊按照美国式道德观念提出一种新的国际政治逻辑。
豪斯和威尔逊都是虔诚的新教长老宗信徒，同样推崇理想化的道德法则和法律至上主义。在他们看来，只要一切民族都能按照平等、独立的原则，组成一个类似议会的团体，并制订一部世界宪法，国际政治就能稳定而持续地运转下去。在豪斯的建议下，威尔逊提出了“缔造没有胜利的和平”的口号，宣布美国介入欧洲的目的不是领土兼并或金钱赔偿，而是要厘清造成冲突的是非曲直，为永久和平奠定基础。豪斯还为总统创建了一个由大学教授和记者组成的智囊团“调研会”（The Inquiry），负责起草美国心仪的和谈条款；日后威尔逊在巴黎和会上的诸多表态，即是基于“调研会”的意见。最重要的是，1918年—1919年，豪斯还和总统一同起草了著名的“十四点宣言”、《凡尔赛和约》以及《国际联盟宪章》，是美国对外政策事实上的灵魂人物。
脑力托拉斯
美国国会拒绝批准《凡尔赛和约》，使得豪斯和威尔逊的宏伟理想最终以破灭而告终。但“行政代办”这一擦边球做法的奏效，意味着总统逐渐找到了绕过国会束缚的有效途径，以通过自己的私人幕僚和“军机章京”来干预决策流程。在1933年就职的罗斯福那里，这条路线得到了进一步发扬光大。小罗斯福带着挽救经济萧条的压力上任，在入主白宫后的第一次演讲中，他就要求国会批准他拥有与战时总统相当的权力空间，以“运用广泛的总统权力应对紧急情况”；他还宣称，“总统有权力按照公众利益的需要采取行动，即使法律没有明文授权”。要完成如此规模浩大的工程，这位轮椅上的总统所仰赖的当然不会只是33位白宫书记员。
从第一天起，“罗斯福新政”就成了行政机关与国会和最高法院之间的隐形战争。在总统的演讲撰稿人和私人法律顾问、纽约州犹太裔众议员卢瑟曼（Samuel Rosenman）的建议下，白宫组建了一个由哥伦比亚大学法学教授雷蒙德·莫利为首的小型智囊团，称为“脑力托拉斯”（Brain Trust），专门负责研究推行新政所需的各种立法、经济和社会问题。“托拉斯”的大部分成员是来自哥伦比亚大学和哈佛大学的年轻经济学、法学教授；由于总统需要他们全职为政府工作，却还没有获准设置相应的中高级行政职位，他们被暂时安置在财政部、农业部的闲职和一些新设立的附属机构中，以获得薪水。长期提倡农业机械化的哥大经济系教授特格维尔被任命为农业部副部长，曾在莫林机械犁公司担任过总裁和副总经理的乔治·派克以及休·约翰逊成为其左臂右膀，负责落实新的《农业调整法》（AAA）。总统的长期密友哈里·霍普金斯负责领导应对失业问题的联邦紧急救援署（FERA）和公共事业振兴署（WPA），哈罗德·伊克斯则领导负责大型基建项目的公共工程管理局（PWA）。哈佛法学院的中年教授弗兰克富特则带来了被戏称为“欢乐热狗队”的经营律师团队，他们中有许多日后蜚声国际的名字：财政部副部长迪安·艾奇逊，美国证券交易委员会主席詹姆斯·兰迪斯，司法部顾问阿尔杰·希斯，复兴金融公司法律顾问杰罗姆·弗兰克，劳工部律师查尔斯·怀赞斯基⋯⋯
“脑力托拉斯”这一私人顾问团队的价值，不仅在于在罗斯福的前两个任期内为“新政”提供了政策研讨和执行方面的支持。他们本身就构成了一种纽带，使得政府可以和资深法律界人士、东海岸金融－工业集团、自由派知识分子、农业利益集团等势力在大政方针上实现一致。而在“新政”结束后，这批私人智囊大多留在政府，担任部长级高官和最高法院法官，继续为美国参加“二战”以及扮演世界领导者角色的事业贡献心力。内政部长伊克斯成为战后非殖民地化运动的头号推手，霍普金斯则成为《租借法案》首席管理者以及罗斯福最重要的外交副手，其影响力甚至超过了理论上的对外事务最高责任人国务卿。一般认为，罗斯福本人在1944年以后健康状况迅速恶化，与霍普金斯罹患癌症、无法再全力以赴地工作具有直接关联。而这批顾问的个人喜好与政治倾向，一度影响到了战后世界格局——霍普金斯和阿尔杰·希斯对斯大林抱有偏执的好感，力促罗斯福承认苏联作为世界秩序仲裁者之一的地位。这对雅尔塔体系的奠定具有决定性影响。
在杜鲁门政府任内，“脑力托拉斯”的遗产继续影响着美国的内外政策，其远期余绪甚至延续到20世纪60年代中期。但真正具有划时代意义的，还是国会在1939年4月通过的《联邦行政部门改组法》——在借助非官方顾问团队完成了“新政”的大部分布局以后，罗斯福现在需要立法机关正式承认行政权力的扩大。1939年9月8日，罗斯福签署第8245号行政命令，正式宣布组建总统行政办公厅，下辖白宫办公室和预算局（从财政部转移而来），配备6名行政助理。1943年，又设置了专门的白宫法律顾问（当时称“特别顾问”）一职，由“脑力托拉斯”的推手卢瑟曼担任。政治史家克林顿·罗西特认为，这一安排使美国总统这一职位真正变得制度化，“成为具有20世纪水准的行政管理工具；在职总统能有更公平的机会经受紧张状态的考验，并作为三权分立政府中的一方行使宪法赋予的职权”。而此时距离美国获得独立，已经过去整整一个半世纪了。
揽权容易放权难。对美国政府来说，“二战”的结束并不意味着行政机构扩充的终止；相反，战时设置的许多临时机构现在将作为永久安排固定下来。1939年大战爆发时，联邦行政部门下辖的文职人员共计9.3万人，而1950年时的数字是19.3万人。到越战后期，这个数字进一步增加到了29.4万人，此后长期维持在27万人左右的水平。超过10个内阁级的部和诸多独立委员会下辖近2000个局、署、处、司、室，使总统成为权力空前巨大的存在。而最初仅有不到40名工作人员的白宫办公厅，到1975年时已经膨胀至525人。
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