栖霞区司法局 赵家宝、余蓉
近年来，随着南京城市发展的南移东进和沿江开发战略实施，我区的开发建设力度不断加大，工业化、城市化进程快速推进，大量农村集体土地被征用，产生了大批失地农民。据统计，去年以来，我区征地拆迁面积达350多万平方米，涉及人口12万人，失地农民作为一个新的特殊社会群体正在快速形成。建立科学的失地农民社会保障机制，既是当前农民工作的热点，也是工作的难点。妥善安置好失地农民的生活和就业，是实践“三个代表”重要思想，加快经济发展，维护社会稳定的极为重要的政治任务，也是我区加快实现富民强区和“两个率先”目标的根本保证。我们结合“三服务”活动的社会实践，先后走访了部分拆迁村、企业，与被征地农民调查座谈、以调查问卷形式对如何建立失地农民社会保障机制做了深入探讨。
一、 我区失地农民问题的调查与分析
近年来，我区经济迅猛发展，城市建设和街镇工业园区建设日新月异，一些国家、省市重点工程纷纷落户栖霞，加之一些基础设施建设、招商引资项目启动等需要征用农民土地，失地农民逐年增加，仅今年全区征地拆迁面积就达到200万平方米，涉及人口数万人。以栖霞街道为例，该街道仅在今年9月15日开始的仙林大学城科技园拆迁中，就涉及朝阳、东湖、西湖、上前、漳桥等五个整建制行政村以及红梅村的三个村民小组，仅产权户就达3800户，拆迁总人口超过15000人，其中80%是失地农民。我们专门对该街道的失地农民问题开展了一次调查与分析，作为研究“如何建立失地农民社会保障机制”这一课题的客观依据。
（一） 失地农民人口结构组成（见表一）
表一清楚的显示了该街道在此次拆迁中被征地农民的结构分布情况：16周岁以下人口占14.2%；16-50岁的男性和16-40岁的女性人口占50.7%；50-60岁的男性和40-50岁的女性人口占13.4%；60-76岁的男性和50-65岁的女性人口占13%；50-60岁的男性和16-40岁的女性人口占13.4%；70-80岁的男性和65-80岁的女性人口占7.3%；男女80岁以上的人口占1.4%。
（二）失地后存在的突出问题
在调查中我们发现，失地农民心态比较平和，觉得征地是城市化进程的需要，是国家建设和经济发展的需要，是从长远和根本上摆脱贫穷、改善生活环境的需要，能够正确对待，予以理解和支持。但由于社会保障体系不健全，政府没有将失地农民及时纳入城镇居民社会保障范围，失地农民只注重眼前的利益，考虑的是今天能拿到多少劳动力补偿款，很少考虑今后的生活出路问题，存在以下一些不容忽视的问题：
一是征地补偿标准问题。部分农民反映，征地补偿标准偏低，征地补偿费难以维持正常生活。虽然我们在拆迁补偿政策的规定范围内，就高、就宽的给予农民征地补偿，还积极协调争取政策，建设了一批低价复建房售给拆迁户，在一定程度上降低了他们的负担，但目前征地补偿的标准还是比较低的。据我们了解，在拆迁的村中都有部分农民拿到的补偿款仅够买复建房。还有部分农民对“劳力安置费等级划分”政策不太理解，具体反映在两个方面：一是被拆迁农民的劳力安置费按年龄划分档次，16周岁以下没有劳动力安置费或保养费；二是男女劳动力安置标准在40周岁以上年龄段不同，如50-60周岁的男性能拿到3万元安置费，而该年龄段的女性只能拿到1.8万元，男女差别太大。
二是养老问题突出。由于一些年轻失地农民无较好职业，收入低，对老人赡养心有余而力不足，老人在失去土
地之后没有其他经济来源，又无法享受城镇最低生活保障待遇，因此，失地农民养老已经成为一个新问题。
三是农民失地后的就业难度大。由于失地农民普遍文化素质低，劳动技能低，年龄层次、身体素质、劳力强弱参差不齐，参与市场竞争能力差，在就业竞争上处于弱势，大多数人都不能找到自己胜任而报酬满意的工作。部分失地农民有就业技能，但用工信息不灵，找不到对口的工作，还有部分失地农民存在着“高不成、低不就”、“等、靠、要”的就业观念障碍，因此在就业上存在着“有人没事干，有事没人干”的现象。
四是保障措施不够配套。主要体现在：养老保险方面：现行社会养老保险政策，投保年限必须交费满15年，距离退休不足15年就不能进入社会保险统筹，这就意味着45岁以上的男性失地农民和35岁以上的女性失地农民就不能参加社会保险统筹。医疗方面：由于农民参与合作医疗投保率不高，大病统筹保险额相对较低制度，失地农民看不起病，怕看病，得了大病不敢住院。甚至出现了有些失地农民因病返贫、致贫现象。
五是失地农民增加趋势明显。从今后我区的发展趋势看，栖霞的城市化步伐已势不可挡，随着疏港公路东延、三江口工业园区等工程的上马，我区征用农民土地数量及范围还将增加和扩大。靖安、龙潭等街镇的大批农民都将面临拆迁。而目前面对拆迁失地农民的就业、生活等矛盾，尚无整体的解决办法，失地农民的社会保障机制亟需建立和完善。如果这一问题不能及早得到解决，会带来很多严重的社会问题和不稳定因素，给政府带来很大压力，进而严重影响工业化、城市化进程。
（三）失地农民的迫切需要（见表二、三、四）
我们设计了一份《建立失地农民社会保障机制调查表》，分别发放给18-40周岁、40-60周岁和60周岁以上年龄段的失地农民，调查他们在土地被征用后，最希望得到哪一方面的保障。
我们将调查结果用图表的形式表现出来：16-40周岁年龄段的失地农民最关心的是就业保障机制，占42%，其次低保、医疗、养老等保障，分别占23%、20%、15%；40-60周岁年龄段的失地农民最希望得到养老保障，占62%，其次是就业、医疗和低保保障，分别占18%、11%和9%；60周岁以上年龄段的失地农民最关心的也是养老保障机制，占66%，其次医疗、低保、就业等保障，分别占22%、8%和4%。
（四）我区在解决失地农民社会保障问题上的探索和实践
除了政策性的补偿安置外，我区各级政府及各职能部门在解决失地农民生活保障上都进行了一些积极的探索和实践，不同程度地缓解了农民失地后的生活保障问题。
一是我区于去年９月上马总投资10亿元的低价商品房项目。该项目共5000套，每套面积40平方米到100平方米不等，每平方米售价1450-1550元，农民花6-15万元就可以买到一套新房，远远低于商品房的价格。同时，仙林大学城朝阳村的经济适用房项目的动迁已经结束，年内即将开工。我区已先后建成了金尧花园、金尧山庄、金尧新村、尧林仙居、五福家园等经济适用房小区，使所有拆迁农民都得到妥善安置。
二是加快农村劳动力转移和输出。全区8个街镇64个社区全面建立了劳动保障所和劳动保障服务台，初步形成了市、区、街镇、社区四级就业服务网络。在大规模拆迁展开时，劳动部门主动到现场送岗位、送培训，栖霞街道在此次拆迁中，专门面向拆迁村的18-40岁的劳动力组织了一场大型招聘会，共有23家企业800多个岗位。同时普及式、前瞻性的培训也已展开，年内全区参加培训的农民要达到１万人。目前全区已开发就业岗位11070个，推荐11070人次就业。各街镇、村委会也想方设法拓宽失地农民就业渠道。如栖霞街道的钱家渡村利用拆迁后312国道以北仅剩的土地建设了一座600平方米的厂房对外出租，引进了一家书刊杂志装订厂，解决了23名就业困难的村民工作问题。
三是尝试通过最低生活保障、合作医疗和大病补助等方式，为失地农民中的困难户提供及时援助。区民政局给所有60岁以上的失地农民每月40元的生活补助，对那些符合条件的失地农民，及时让他们享受城镇“低保”待遇。
四是针对拆迁户子女上学难的问题，区教育局要求涉及到拆迁户子女在本区内易地就学的，学校一律免收赞助费、借读费，对在我区范围外就读的，积极帮助落实学校，协助解决学籍问题。仅在此次大学城拆迁中，就使16户拆迁户子女上学赞助费得到了减免，涉及金额5万元。
通过以上对我区失地农民问题的调查和分析，我们认为，建立失地农民社会保障机制，是实践“三个代表”，维护失地农民根本权益的迫切需要；是促进城乡一体化协调发展，全面实现小康的迫切需要。实现我区经济快速、健康、协调发展的迫切需要；是我区实施沿江开发战略，推进全区经济建设和各项社会事业建设，实现经济发展和社会稳定的双重目标的需要。
二、失地农民社会保障机制的体系
社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务平台，是社会文明和进步的重要标志。对于日益增多的失地农民，全面推进失地农民社会保障体系建设是解决失地农民问题的根本之举。为此，总结各地的做法和经验，结合栖霞区目前经济社会发展水平，按照“低水平、广覆盖、有保障”的原则，这个机制应包括：养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障，以及提供教育和培训的机会，提供法律援助等。
保障之一：设立失地农民社会保障基金
设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法。设立失地农民社会保障基金是失地农民社会保障机制有效运行、发挥作用的前提和基础。
1、保障对象。失地农民基本生活保障基金制度的保障对象，不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障的人员。通过走访调查，我们发现失地农民目前的生产生活状况大体上有三种：一种原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们从事非农经营，职业稳定，收入较高。对于这部分失地农民，根本不存在基本生活保障的问题。第二种是虽然收入一般，但基本生活也不存在问题。第三种无法再就业，基本生活有困难的失地农民，这种人多数是失地农民中年龄比较大、体力及谋生技能比较弱的农民，政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。
2、保障基金来源。失地农民社会保障基金可按国家、集体、市场征地主体及个人“四个一点”的办法来筹集。即：政府从经营土地收益中拿出一点；有关集体经济组织出资补贴一点；各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险。此外，也可接受社会各界及慈善机构的捐赠等。
3、保障基金的使用。失地农民社会保障基金专项用于失地农民的最低生活保障、养老保险、大病医疗保险、转岗再就业培训以及子女上学的补助等，有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。
保障之二：建立失地农民最低生活保障机制
农民作为一个社会弱势群体，其最低的生活保障权利往往被国家忽视，如1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围就仅仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。如浙江省2001年10月1日就正式实施的《浙江省最低生活保障办法》规定了城乡一体化的最低生活保障制度，这为建立失地农民最低生活保障提供了制度上的借鉴。
保障之三：建立失地农民的养老保障机制。
农民的养老问题历来是农民最关心的问题之一。老年人由于劳动能力下降或机会丧失，不再具有收入来源或收入明显减少，其养老方式主要依靠传统的家庭养老模式，依赖子女供给的家庭养老模式是我国农村传统的养老方式。这种养老方式实际上有一个潜在的前提就是：老人有自己的生产资料，子女只需要帮助照顾一下就可以了。但失去土地以后，这个前提不存在了。由于失地农民普遍文化素质较低，加上本身也面临很大的就业压力，传统的家庭养老模式面临着巨大的挑战。在此次拆迁中就暴露出许多由赡养引发的家庭矛盾，给拆迁进程带来了阻力。如上前村一户谭姓老人，含辛茹苦把八个子女抚养成人，到老了却没有一个愿意赡养自己。老人迫不得已告上法庭，法院判决后，有的子女仍然不肯支付每月仅30元的赡养费。这种情况下，仅仅靠拆迁发放的有限养老金，而没有系统的、长期的保障，他们的生活是得不到保证的。必须通过建立失地农民社会保障机制，使他们能够象城镇居民一样，进入社会养老保障体系，从而能够解除后顾之忧，安度晚年。
保障之四：建立失地农民的医疗保障机制
“一年不害病，赛似行大运”。国家医疗制度改革以后，医疗费用支出对人们来说，都是一笔不小的支出，对失地农民而言，压力尤其巨大。走访中，我们遇到一厉姓农户，爱人患尿毒症，住院治疗已花费近3万元。目前，我区正在农村地区大力推广的合作医疗制度，对减轻农民负担，维护社会稳定等方面起到了一定的作用。但合作医疗的补助额度毕竟有限，如何使失地农民及早进入城镇社会大病统筹医疗，防止失地农民因病致贫、因病返贫现象的发生，是失地农民社会保障机制必须解决的问题。
保障之五：为失地农民提供就业和培训的机会。
长期以来，农民(包括失地农民)由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，面临着极大的风险。为失地农民提供受教育和培训的机会，既可以提高农民素质，增强技能，又可以减少保障基金的支出，增加就业岗位等好处。对失地农民的教育培训保障，应包括以下内容；一是加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力，应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的职业技能培训网络体系；二是对失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训；三是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗再就业培训体系。
保障之六：为失地农民提供法律援助。
失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本 (包括金钱、时间、精力、相关法律知识等)。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律保障，即通过提供法律助的形式以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。（未完待续）
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