摘要：新桂系为强化其对广西少数民族乡村社会的控制，强力推行“三位一体”制度，要求各村（街）实行村（街）务公开。这在中国近现代史上仍为一大创举。其村务公开的内容广，要求高，影响大。在对村民自主选举村（街）长的规定上，虽然其形式远远多于内容，甚或完全流于形式，但其经验教训对我们目前实行村民自治中的村务公开具有较大的借鉴意义
关键词：新桂系 村务公开 启示
The Open Rural Government Administration of The New Guixi and Its Enlightenment
Abstract: In order to strengthen the ruling of Guangxi minority rural society, the new Guixi carried out a kind of new policy ---the open rural government administration. It blazed new trails in the modern history of China. Although its form was much more than its substance, it can be also used for reference in our rural reforms today.
Key words: the new Guixi the open rural government administration enlightenment
一、新桂系实行村务公开的历史背景
20世纪30年代初，在蒋桂战争中失败后退回广西以求自保的新桂系，痛定思痛，方意识到立足广西、固本强基、加强本省建设的特殊重要性。为了重振旗鼓，他们采取先治内后图外的策略，励精图治，提出“建设广西，复兴中国”的口号，开始着手广西本省建设。于1932年第一次公布《广西施政方针及进行计划》。其目标是“统一政令，澄清政风，整顿行政系统，安定社会秩序，恢复社会生产。”1934年3月27日，广西党政军联系会议又通过了《广西建设纲领》。具体确定广西省内建设方针为：“自治、自给、自卫”的“三自”政策（即“政治自治、经济自给、军事自卫”）和政治、经济、文化、军事“四大建设”纲领。同时，还决定采取“寓兵于团、寓将于学、寓征于募”的“三寓”方针。
1931年8月，新桂系设立“第一训政区”，划桂林、兴安、全县、灌阳、灵川、平乐、富川、恭城、钟山、贺县等十个县为试点，进行乡村改造和建设。1932年9月，广西省政府颁布《广西各县甲村街乡镇区编制大纲》，饬令各县调查登记户口，划定乡村行政区域，编组户甲，确定户籍。以十户为一甲，十甲为一村（街），十村（街）为一乡（镇）的原则，建立乡村行政组织。甲设甲长一人，村（街）设村（街）公所和村（街）长一人，副村（街）长一至二人；乡（镇）设乡（镇）公所和乡（镇）长一人，副乡（镇）长一人。乡（镇）与县之间，大县（辖20个乡镇以上）得设区。区设区署，代表县政府督导区内各乡（镇）政务。1934年全省基本完成乡村行政编组工作。
乡村行政组织建立后，新桂系为进一步强化对乡村社会的控制，将原来散漫的社会力量统一起来以巩固其在广西的统治根基，独创了一套当时有别于全国各省的“三位一体”制度，将国家行政权力延伸到了县以下的乡村。1934年6月，广西党政军联系会议通过《各县办理村（街）乡（镇）民团后备队村（街）国民基础学校乡（镇）中心学校及乡（镇）村（街）公所之准则》，正式确定了乡（镇）村（街）公所“三位一体”的制度。其主要内容包括：“乡（镇）村（街）两级必须设置三个主要机关，在乡（镇）是乡（镇）公所，乡（镇）中心国民基础学校，乡（镇）民团后备大队大队部；在村（街）是村（街）公所，村（街）国民基础学校，村（街）民团后备队。” “从人事方面说，就是一人三长制度，即乡（镇）长兼中心国民基础学校校长、民团后备大队长；村（街）长兼国民基础学校校长、民团后备队队长”。“从事务方面说，就是乡（镇）公所、中心国民基础学校、民团后备大队三机关合并办公”，“从工作的性能方面说，则是以乡（镇）村（街）公所为中心领导机关，运用民团的组织力量推动建设，以基础学校实施教育，以教育的力量辅助建设工作的进行，而统一于乡（镇）村（街）长的掌握之下。”[1]（P234）这一制度是在民国原来的保甲制度基础上建立起来的。广西的保甲编制是：按每区万户，每乡（镇）千户，每村（街）百户，每甲十户为原则，把全省编为“二千三百一十二乡（镇），二万四千零六十八村（街），二十五万四千二百零四甲。”[2]（P17）新桂系声称“三位一体”制度有四个好处：一是权力集中，推行一切都很容易。以避免“会而不议，议而不决，决而不行”。二是一村之中有能力的人很少，三种服务，分开要选三个称职的人较难，选一个人较易。三是三个机关由一人主管，事务上三个机关的人可以互助。四是地方财政困难，用三个人就要三个人的开支，用一个人来兼三种职务，兼职不兼薪，可以节省经费。[3]（P78）通过“三位一体”制度，广西地方基层组织十分严密，政令畅通，故有“模范省”之美誉。
二、村（街）民大会及村（街）长的选举
新桂系在构建“三位一体”乡村管理体制的同时，推行地方自治办法。1935年，国民革命军第四集团军总司令部及广西省政府民政厅、教育厅、团务处联合编印《乡村工作须知》下发各县，以指导乡村建设。声称“现在我们广西底自治工作是从最下层做起的，只有这样底做法，才是使人民依据法律管理地方政治，使人民团结互助办理地方事务底真义。”[4]（P6）新桂系当局早在1933年就制定了《广西各县村（街）公所组织简章》和《广西各县村（街）务会议规则》。[5]（P52）其中简章规定：村（街）公所各设村（街）长一人，综理全村（街）事务。设村（街）副一人至三人，协理全村（街）事务。正副村（街）长由本村（街）内甲长在指定合格人员中由村民投票倍选产生。村（街）设村（街）务会议，议决全村（街）自治事项及村（街）款项之收支保管。
1936年12月18日，广西省政府公布《广西各县村（街）民大会规则》规定：“村（街）民大会出席分子，以本村（街）人民为限；本村（街）人民无论男女凡年满二十岁者均得出席村（街）民大会；本村（街）国民基础学校教职员暨年满十四岁之学生与本村（街）民团后备队团兵应一律出席村（街）民大会；村（街）民大会每户最少须派年满二十岁者一人出席，村（街）民大会出席人除年未满二十岁者外，均有表决权。”村（街）民大会在乡（镇）长指导下每月举行一次，以村（街）长为主席，主要职权是宣布政府政令和议决执行政令的办法，议决本村（街）“应兴应革”的重大事项、村（街）甲长的提案、总结本村（街）工作等。村（街）民大会的另一职能是选举村（街）长。每村（街）由民众“无记名投票选出三倍之人数，由县政府选择最合适者任村（街）长，并呈报省政府备案。”[6]（P186-192）1936年底，各县普遍推行了村（街）民大会制度。新桂系宣称举行村（街）民大会，“使民众普遍地受到了政治训练，能够实际参加政治。”[7]（P38）
三、村（街）务公开的办法
1、定期召开村（街）务会议
根据《广西各县村（街）务会议规则》规定：村（街）务会议参会人员为村（街）长、村（街）副、甲长及本村（街）内有文化和热心公益者各二人，此四人实际上是群众代表。会议内容主要包括：议决村（街）长提交的议案、自治计划、村（街）款项之收支保管、村（街）公约，其他与会者提交的方案、地方团体的建议等。会议由村（街）长主持。会议时间分定期和临时两种。定期会议每季一次，于二、五、八、十一月召集之。如遇重大突发性事件可临时召集之。会议的召开须有半数以上成员参加才能进行，会议作出的决定也须有半数以上与会人员的同意才能通过。[8]（P53）
2、设立村（街）务公开栏
为便于让民众了解村（街）务情况及监督村（街）务管理，《各县办理村（街）乡（镇）民团后备队村（街）国民基础学校乡（镇）中心学校及乡（镇）村（街）公所之准则》还规定，各村（街）公所必须自制挂图及表格，并公布于村公所醒目处。村（街）民可以随时查看。其村务公开内容如下：
村（街）公所应制备张挂之图表[9]（P31）
1、村（街）全图
2、户口统计表
3、基础学校学生统计表
4、在学、失学儿童统计表
5、成人教育统计表
6、仓储统计表
7、甲长姓名一览表
8、民众职业统计表
9、物产统计表
10、公产统计表
11、公耕亩数及收获数量统计表
12、村（街）有林植树成活株数统计表
13、现在团民枪弹药统计表
14、经费概算表
15、公有私有山地统计表
16、各类私有土地统计表
17、各类私有荒地统计表
18、粮赋统计表
19、各类公有土地统计表
20、各类公有荒地统计表
21、户藉人事登记变动表
从上表可以看出，新桂系村务公开图表内容涵盖21项，几乎把全部村（街）务内容公布于众，让民众了解村（街）务情况，还可以随时提出质询。特别是其政务、财务公开，村（街）民不但拥有了知情权，更加强了人们对村（街）长的民主监督。
3、年度考核村（街）长
各乡（镇）、村（街）长按年度由上级主管部门进行年度考核。在考核过程中，把听取村（街）长的工作汇报与进行民众调查相结合。凡工作努力、负责，成绩突出，民众反映良好的给予奖励。对于工作不负责、或徇情枉法、犯有过失者，给予处分或撤职查办。对村（街）长因工作不利，视情节轻重予以停用1—3年，并给予一定的罚款。对村（街）长的考核情况和奖惩情况，要在广西省《政府公报》上通报。
四、村（街）务公开的社会影响
正如新桂系所称：“我国的政治组织只是注重上层，而不注重下层”，“所以政府的命令只是到县为止，民众没有理会，结果不过大家敷衍一下就完了。不独政府的法令行不通，就是中央会议的决议案也是没有通行的。我们看到哪次会议不是有很多的决议案，到底行了那几件？所谓会而不议，议而不决，决而不行，实在是事实。”[10]（P56）为改变这种状况，新桂系通过“三位一体”制度，建立了乡（镇）、村（街）等县以下的基层行政建制，推行基层自治和村（街）务公开，使政令能畅通执行。不仅加强了对乡村社会的控制，而且确实起到了改造乡村社会、稳定乡村秩序、推进乡村建设的作用，客观上推动了广西少数民族乡村社会的近代化进程。
农民参加村（街）民大会，直接选举村（街）长，熟悉选举投票程序，民主意识和习惯逐渐形成，在日常生活中就自觉产生一种自治的精神。这种自治精神，使得广西经过短短几年的经营，乡村社会发生了巨大的变化。政治、经济、文化、教育都有了突飞猛进的发展，各项建设事业走在了全国的前列，令社会各界和国际人士惊叹不已。尤其是抗战爆发后,广西当局和其他爱国人士利用村(街)民大会宣传发动和组织民众支前参战,曾发挥过非常重要的积极作用。
组织村（街）民大会和实行村务公开，不仅使新桂系的政治统治具备更广泛的“民意基础”与“合法性”，而且使新桂系在广西的统治赢得了国内外的诸多赞誉。广西因其组织较为严密，政令通行，在民国史上有“模范省”之美誉。不少社会名流和政府要员前往广西参观访问。当时的国内报刊称广西“省内政风朴实、简净，政令贯彻乡村，干部朝气蓬勃，人民安居乐业，社会井然有序”。[11]（P34）虽有言过其实之嫌，但却是当时到广西参观访问者的共同观感。国外报刊也有相关报导，尤其是美国《纽约时报》远东特约记者亚奔特和安林汉于1936年合著的《中国的命运》一书中以专文描述《中国的模范省——广西》，《珠江日报》1937年5月19日翻译并转载了此节，对广西的乡村社会建设给予了高度评价，更使广西“模范省”之名声大噪一时。国内其它省区亦多有仿照“广西模式”进行乡村社会管理体制改造者。
五、几点启示
1、新桂系虽然是为了巩固其在广西的政治统治而采取了从行政上控制少数民族乡村社会的“三位一体”制度。但在文化教育水平极为低下的20世纪30年代的广西少数民族地区首创村务公开，并且其公开的农村政务、财务等内容涵盖面极广，要求也很高，这无疑是了不起的。其中有些管理办法对我们目前正在推行的农村村务公开仍然有一定的参考价值。
2、新桂系在村务公开的同时，实行村（街）长由村民投票直接选举，并选出热心于本村（街）公益事业的村民代表参加村务会议。尽管不是做得那么十分完美，但在70多年前落后的广西少数民族地区能够实行开来，而且取得了相当的成就也实在是很不容易的。今天，我们在建设社会主义民主政治、推行村民自治和基层民主的过程中，仍有不少人一再声称：民智未开，老百姓文化水平低，存在这样那样的困难和障碍。对照70多年前的广西少数民族乡村社会状况，实在有点说不过去。并且，新桂系还规定，村（街）民只要达到三分之二的多数提议就可以罢免村（街）长，甚至罢免乡（镇）长。新桂系宣称实行村民直接选举村（街）长，可“使最基层之民众得一练习民权初步之机会”。[12]（P126）黄旭初甚至把村（街）民大会称之为“民众的政治学校”。可“使民众普遍地受政治训练，能够实际参加政治”。[13]（P38）千百年来任人宰割的广西少数民族农民第一次有机会自己选举自己的直接统治者，这不能不说是一种历史性的进步，而且也是乡村民主政治的一种有益尝试。
3、新桂系规定在召开村民大会投票选举村（街）长时，要求本村（街）国民基础学校教职员暨年满十四岁之学生与本村（街）民团后备队之团兵一律出席。这些人员中有的年龄未满二十岁，没有投票表决权，但让这一部分人参加大会，有利于培养他们的民主意识，熟悉民主议事程序和选举投票程序。这是一种对未来的村民进行自治意识启蒙和民主精神教育的好办法，在中国历史上具有开创性的意义。
总之，新桂系在二十世纪三十年代推行村务公开表现了其积极进取的精神，但新桂系的目的只是为了维护其在广西的割据统治，其村务公开不可避免地存在许多缺陷和局限性。新桂系一方面企图对少数民族乡村进行全面改造和建设，以振兴乡村社会，增强其割据一方的实力；另一方面又要维护乡村封建土地所有制和地主阶级的利益，强化对少数民族农民的压迫和剥削。因此，其村务公开的形式远远超过了其实质内容，就连形式也并非广西全省都做到了。这种由新桂系政府强力主导下的村民自治和村务公开，并非来自村民的自主要求，最后也只能是流于形式，甚至连形式都不能坚持下去而已。不过，新桂系在乡村实行村务公开的某些做法和民主精神，留给我们今天的启示仍然是有意义的。
参考文献：
[1][3][10]李宗仁等著《广西之建设》广西建设研究会出版1939年10月10日初版
[2][4][5][8][9]《乡村工作须知》第四集团军政训处印，民国二十六年
[6][11]雷殷《地方自治》桂林建设书店1939年出版
[7] [12]黄旭初《抗战的结果与政治演变》民团周刊社，1938年版
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