作者：杨明婉 杨静 张乐柱
引言
2005年，联合国提出要构建普惠性金融体系(Inclusive Financial System)，是以可以承受的费用向弱势群体和低收入群体提供金融服务，扭转金融排斥(Financial Exclusion) 格局，体现金融公平，强调全民都能平等享受现代金融服务的理念（Basu，2006）。2010年，由20国集团财政部长和央行行长组成普惠金融专家组(FIEG)，发布了普惠金融九条原则；10 月，韩国首尔高峰会议上成立了普惠金融全球伙伴；2012 年，世界银行成为实施伙伴，与普惠金融联盟(AFI)、扶贫协商小组(CGAP)、国际货币基金组织(IFC) 共同推动普惠行动。普惠金融技术让世界范围内众多贫困者脱贫与体面生存。我国于20世纪80 年代引进普惠金融技术，正规金融机构于90 年代末参与发展普惠金融；2013 年11 月召开的党的十八届三中全会首次正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新”；2015年中央一号文件再次明确提出“强化农村普惠金融”；2016 年1 月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》（国发[2015]74 号），将农户金融服务作为普惠金融重点对象。
普惠金融为我国扶贫减贫作出了贡献。根据世界银行的调查报告，我国普惠金融发展已经高于发展中国家的平均水平，有些领域甚至超过中高收入国家的平均水平。普惠金融是一项对弱势者提供金融服务的低交易费用制度创新，但是我国普惠金融建立在高昂的财政投入基础上，推行的实际效果并不理想，尤其是在欠发达地区，农户仍得不到有效金融供给，即便获得借贷也存在价格、数量约束，难以满足生产、生活需求。为了推动普惠金融更好地发展，需要从制度本身解决农贷市场上存在的桎梏。农村金融市场上的供需矛盾根本在于高昂的交易费用、信息不对称以
及缺乏有效的合约机制。
如何降低交易成本，减少金融普惠交易费用与效益溢出概率，成为现阶段我国普惠金融发展的关键问题。孟加拉国、巴西、墨西哥、肯尼亚、俄罗斯、秘鲁等发展中国家实施的普惠金融模式，为我国普惠金融的发展提供了借鉴。
低交易费用的国际普惠金融模式
（一）降低成本的差异化普惠模式
长期以来，农户贷款难的主要原因在于农村金融市场供求主体之间高昂的交易成本。主要表现为资金需求主体交易成本和资金供给主体交易成本。需求方交易成本主要指贷款获取过程中支付的费用，包括手续费等。供给方交易成本按照形态可分为显性、隐性交易成本。显性交易成本指金融交易过程中可以量化的、必然产生的交易费用，包括信息获取费和交易手续费；隐性交易成本指市场交易的不确定性导致的未来可能由一方承担的一种或有成本（谭露、黄明华，2009）。这些交易成本的存在使得借贷过程中存在畸高的交易费用，我国需要设计合理的借贷模式，降低交易成本，使得隐性交易成本显性化，显性交易成本缩小化。国际上肯尼亚的M-PESA手机银行、巴西的代理银行等模式有较大的借鉴价值。
1.肯尼亚：M-PESA手机银行
因为缺乏信息传播基础设施，高昂的宽带使用成本使得肯尼亚人民选择利用手机来访问互联网，所以用手机提供金融服务与产品能够解决低收入家庭、偏远农村农户的资金需求问题（陈郁城，2016）。
肯尼亚M-PESA手机银行运行模式。客户利用手机和身份证，便可在任何M-PESA代理点申请注册，现金注入银行注册的账号，即可支付任何商品和费用。如果取现和收款，只需向代理点服务人员出示身份证和发放短信。M-PESA的业务范围已经扩展到人们日常生活中，如存取款、商品支付、学费支付、工资支付，其代理点包括超市、加油站、小型零售店铺等，数量约有八万多个，高密度分布的代理点使得客户更容易获得金融服务（Jack and Suri，2011）。
手机银行的发展极大地降低了金融交易过程中的量化显性交易成本，同时降低了50%的银行运营成本。具有无地理区位限制、辐射广且交易成本低等特点的手机银行，能够扩大贫困地区普惠金融覆盖的密度和深度，提高支付效率，加快社会资源分配，实现普惠金融中服务低收入人群与金融可持续的双重目标，助力肯尼亚的账户渗透率达到非洲第一（傅长安等，2015）。
2.巴西：代理银行模式
20世纪70年代，巴西首创代理银行模式能够在银行无法设立分支机构的地区为客户提供金融服务。其主要做法是，商业银行与代理商，如零售商店、加油站、邮政网点等签订合约，形成代理契约关系，代理银行提供部分基础金融服务，解决当地难以触及银行网点、无法获得金融服务的弊端，方便了贫困地区居民存取款、电子资金转账、信息传输等。
代理银行模式降低了资金供求双方的交易成本。首先，为资金的需求方提供更为便捷的金融服务，客户可以减少专门去银行分支机构办理业务的时间与交通成本；其次，降低了资金供给方即银行设立和维持分支机构的扩张成本和固定成本，因为发展一个代理商所需的成本仅是新建一个银行机构网点成本的0.5%（胡国文、帅旭，2012）；最后，降低了银行的信息搜寻与事后监督成本。农村代理网点具有熟悉当地情形的信息优势，代理银行模式充分发挥了他们甄别客户基本信息与监督客户执行贷款合约的功能。
（二）基于内生规则的组织化模式
发展中国家的农村金融体系主要由两部分构成，一个是自然发育而成的民间金融领域，另一个是由正规金融机构在经济和金融改革过程中组织形成的。内生金融是在市场供求刺激下，由民间自发形成的所有非公有经济成分的资金行动（姜旭朝、丁昌锋，2004）。内生金融比外生金融具有解决信息不对称、降低交易成本的优势。一方面，内生金融产生于社区，社区成员之间存在高度的信息共享机制，可以克服信息不对称带来的道德风险与逆向选择；另一方面，社区成员之间利用熟人社会的人际信任及制裁机制，来防范和控制借贷风险，并且利用熟人社会的互联性来满足农村多样化的金融需求。
孟加拉国是普惠金融发展最成功的国家之一，其受内生金融运行模式的启发，创办出乡村银行Green Bank（简称：GB）小额信贷模式，其主要做法是：该银行主要为贫困人民提供无抵押贷款，贷款对象中97%是农村妇女，以小组联保的形式替代担保，并且定期召开小组会议，进行小组内的信息交流，缓解信息不对称，防范道德风险问题。它主要执行“整借零还”制度，贷款期限为1年，在贷款一周后开始还款。
如果不按期还款，则是发送违约信号，银行可以及早剔除信用不良成员，其他联贷小组的成员也可以提前督促与监督其还款。格莱珉银行按照市场化的运作机制，将利率制度分为四种类型，按照小额贷款市场供求关系，制定契合贷款需求者并且低于高利贷的利率，使得利息可以为可持续发展提供资金支持（胡卫东，2011）。除此之外，GB实行金融产品和服务的多元化。最早仅为穷人提供生产性贷款，之后逐渐开始设计有人性化的消费性贷款，不断满足穷人的贷款需求，比如住房贷款、教育基金、养老基金等，提高成员的生活水平，提供最基本的生活保障，为子女的教育作出重大贡献（张扬，2009）。
GB模式在降低普惠金融交易费用方面的主要表现：首先，降低了信息搜寻成本。建立五人贷款小组模式，通过定期召开小组会议，进行组内的信息交流，缓解信息不对称和降低道德风险问题。并且，该模式的贷款群体主要为女性客户，乡村银行认为，由于性别差异，女性比男性更守信誉，且善于发现和寻找还款的来源，将女性作为主要客户，可以降低搜寻信息成本。其次，降低了事后的监督成本，乡村银行采取特殊的连带制度，如小组联保制度，将借款人放入相互联系的小团体中，将个人表现与团体利益挂钩，有助于互相监督和防范贷款风险。理论上，将交易成本转移给贷方，可以使得贷方在还款策略上达到帕累托最优，从而降低银行的监管成本。最后，降低违约成本。格莱珉银行根据客户的信用程度制定符合其特点的小额贷款，并帮助其制定科学的每周还款计划，使之根据其能力承受每周还款，并通过小组监督来促使其实现。对银行来说，相比每月还款，每周收还款制度能使银行更快收回本金，降低后期违约成本。
（三）以保护金融消费者权益为核心模式
1.秘鲁：SBS信用系统
近几年，秘鲁大力发展普惠金融，重点关注保护金融消费者权益。秘鲁有完善的金融监管框架和消费者保护体系，银行保险和养老金监管局（SBS）是秘鲁核心的国家金融监管机构，SBS还下设了金融消费者保护部和养老金监管部，要求金融机构定期披露产品和服务信息，增加金融信息公开透明度，使得偏远地区的农户更加信赖金融机构。除此之外，还设立了保护竞争与知识产权机构等多个部门，相互合作与监督，减少因信息不对称而造成的消费者权益受损。
2.俄罗斯：金融扫盲五年计划
俄罗斯政府为了能够使更多人更好地获得金融知识，在普惠金融的大背景下，将五年金融扫盲计划上升到国家战略层面。具体措施为：首先，制订《2011-2016年五年扫盲计划》。其次，对不同类型的人群制订差异化的金融知识培训计划。如12岁以下儿童开展针对性的课程。而针对贫困未接受教育的人群，制订简单的金融课程。对于12岁以上学生开展金融知识竞赛等，进行普及式的金融教育宣传。
俄罗斯的五年扫盲计划很大程度上依靠政府强有力的支持，从金融消费者本身出发，提高其金融素养，不仅能够降低银行与消费者之间签订借贷合约的执行成本（如审核信息、办理流程花费时间），而且也能减少银行为监督贷款执行花费的时间成本。
（四）政府参与的普惠信贷模式
普惠金融的发展离不开良好的政策环境，但政府的扶持需要建立在不破坏市场公平的基础上，才能有利于微观经济主体市场地位的强化。政府通过一些小额信贷项目，扶持小微企业和农户，制定法律法规，完善监管机制和监管手段，培育良好的金融生态环境，降低了市场交易成本中的监督成本、信息搜寻成本（何广文，2008）。
墨西哥普惠金融的发展离不开政府的大力支持，主要表现在以下三个方面：一是加强顶层设计和管理。2011年，墨西哥政府成立普惠金融全国委员会，负责协调国家普惠金融的政策和中长期发展目标，另外，设立了金融消费者保护协会，对金融服务进行管理和监督。二是墨西哥政府制定《2007-2012年国家发展规划》，并设立了在2020年前实现普惠金融的国家目标。政府出资设立了两个信用注册机构，归纳和搜寻个人、企业的信用情况，帮助金融机构防范和监控风险。三是墨西哥重视法律建设和金融基础设施建设。2005年以来，墨西哥政府积极推进政策法律法规的改革。政策上，制定《2007-2012年国家发展规划》以及《2008-2012 年国家发展融资计划》；法规上，允许非金融机构在农村地区提供金融服务，并且在《墨西哥银行法》中加入快速修正体系，使得银行和监管者可以有效地控制金融风险。除此之外，墨西哥政府为了提高金融服务的便利度，扩建银行分支机构、增加POS机和ATM数量，使得贫困地区人民能够更好地获得金融服务（焦瑾璞，2014）。
我国普惠金融发展存在的问题
（一）农村金融网点少，且覆盖率低
首先，由于我国地形复杂，幅员辽阔，普惠金融需辐射的地域范围较大，而金融基础设施的建设受制于地理环境因素，比如山区等地形铺设物理网点投入较高，后期维护成本也大，使得金融服务存在空间上的被动排斥，造成普惠金融发展水平区域不平衡的局面。其次，我国县域和农村金融发展水平明显滞后于城市。我国县域面积占国土面积的92.4%，县域人口占全国人口的74.4%，但县域金融机构网点仅占总网点数的58%左右。由于农户贷款额度小、笔数多、风险高，银行审批单笔业务成本高，使得农村地区的存贷比严重低于城市地区。
（二）法律法规体系、金融监管系统亟待完善
一方面，小额贷款公司作为普惠金融发展的中流砥柱，在国内的法律定位不明确，正规小贷公司与非法放贷组织的界限容易被模糊。虽然国家为此出台一些针对小额贷款公司的政策文件，但是并无立法保障，使得小额贷款公司长效供给资金能力不足，难以维持可持续发展。另一方面，互联网金融快捷、方便，提升了普惠金融的服务效率，但是同时因为互联网金融为新兴产业，征信数据不全面，且缺乏监管细则，使得P2P平台倒闭的问题频发，互联网金融生态环境监管问题亟待解决。
（三）金融知识普及力度不够，金融素养水平不高
根据2017年《消费者金融素养调查分析报告》发现，消费者金融知识在城乡与区域之间存在极大差异。城市消费者金融知识水平明显高于农村消费者。根据报告调研发现，城市消费者对全部金融知识回答平均正确率为64.78%，而农村为50.70%。除此之外，区域间的差异明显，其中东部消费者的金融知识水平要略高于其他地区，东部消费者对于全部金融知识问题的平均正确率为62.79%，而中部、西部和东北地区平均正确率分别为58.25%、57.18%和59.36%。
农村地区农户金融知识匮乏使得农户对于银行存在先天性的恐惧感，而即便有意愿向金融机构申请借款的农户也会因为贷款程序复杂而放弃，从而在心理上主动排斥正规金融机构。且农村金融消费者知识素养不高，获得贷款之后，也会产生无故拖延贷款或者违约行为，使得正规金融机构排斥农村金融消费者，主动退出农村金融市场。
（四）农村金融市场化竞争动力不足，财政投入过高
一方面，国家为了解决目前存在的贷款难、融资贵的问题，投入大量的财政支出，虽然目前我国普惠金融发展水平较高，但是建立在高昂的财政成本之上，普惠效率低下。部分地区在推行过程中，单纯将政策性的补给与救助理解为普惠金融措施，对于利用市场的杠杆效应，撬动更大的成果产出，处理好政府与市场的关系边界，实现对金融资源的有效配置有所忽略。另一方面，长期以来，农村信用社在中国，尤其是在欠发达地区农村金融市场中占据着主导作用。当农村金融市场高度垄断时，其他类型商业银行的融入门槛变高，金融创新动力弱化，尤其在贷款利率定价方面，大多数农信社采用一浮到顶的政策，阻碍了信贷供给效率的提高。
国际普惠金融发展模式对我国的启示
（一）重视基础性的金融服务设施建设
我国面临着普惠金融产品与服务的供给不足，在硬件设施方面，金融机构应该进一步扩大其服务点包括ATM机、POS机、网点的数量，增加其密度，为提升普惠金融服务的可得性创造良好条件；对于金融服务网络，应该学习巴西代理银行和肯尼亚手机银行，考虑到一些偏远地区交通不便，金融机构可采取金融服务网络的形式，以技术手段替代物理网点，推广手机银行、电话银行、网上银行等信息科技服务渠道，弥补金融服务空白缺陷，扩大普惠金融的覆盖范围使得农民近距离就能享受基础性的金融服务（姜丽明等，2014）。
在软件设施方面，首先，要普及金融知识与教育，重视针对农村地区的金融扫盲行动，构建“送金融知识下乡”等活动的长效机制。其次，要加强培养金融人才，加大对普惠金融科研教育的财政投入，鼓励科研院所设立普惠金融发展研究院，鼓励金融机构与高校或者研究机构联合培养普惠金融专业人才。最后，加强支付体系和信用体系的建设，加强政银之间的合作，建立共享的交易与个人信用信息系统，建立完善的信用指标评价体系，为农村征信体系建设加快立法。
（二）合理处理政府与市场在普惠金融发展过程中的关系
在国外普惠金融发展的成功模式中都体现了政府与市场双重的作用，即政府的扶持和市场化的运行，如何把握二者发挥作用的界限，即政府不要过度干预，市场不能过于放任，是普惠金融得以可持续发展的关键问题。普惠金融发展的初期，绝大部分机构都具有扶贫的性质，扶贫的对象大多是生活贫困或者无法享受金融服务的人群。随着小额信贷机构的不断发展，基本实现了市场化运营，商业化转型。普惠金融发展后期，政府应该放开行政管制，转而投向营造良好的金融服务生态环境中，建立合理的政府与普惠金融机构管理分离机制，明确政府和市场在普惠金融发展过程中的分工，从而促进普惠金融长期发展。
借鉴国外发展的成功经验，对于我国的普惠金融发展主要从政府和市场两个方面改进：
从政府层面，要加强立法监督和制度建设。主要包括从财税政策、立法、监管三个方面入手：对于财税政策，政府应该给予普惠金融机构一定的税收优惠。对中小企业保险、农业保险给予财政补助，制定合适的财政贴息比例。对于小额贷款公司发展资金不足的问题，政府提供相应的财政担保。对于法律法规，应该学习孟加拉国的经验，在法律上明确乡村银行的法律与发展定位，主要贷款给特定的低收入人群。我国也可以制定相关的法律法规，比如明确小微金融机构的法律地位，降低普惠金融的准入门槛，放松对小额贷款利率的强制性规定等。对于金融监管方面，由于我国单一的监控手段，农村金融的生态环境并未改善，政府可以对于不同的金融机构制定不同的监管标准，将风险和利率合理地匹配起来，使得农民以合理的成本获得来自正规金融的服务。
从市场层面，普惠金融机构应该坚持走市场化的运作机制，推动利率市场化，允许按照市场机制在法律的监管下自由决定利率；加强金融产品创新，根据市场的需求，提供多元化的服务，比如格莱珉银行的“乞丐贷款”、墨西哥的“妇女小组贷款”以及印度尼西亚的“个人贷款”，均是从贷款客户的实际出发，制定了符合其需求的贷款模式。
（三）完善农村普惠信贷交易制度
从宏观上，完善普惠金融的交易法律体系，校正规章制度，降低金融门槛，释放创新的活力。在法律上鼓励民间资本融入农村金融领域，并且出台相关的优惠政策，使之具备合法地位。鼓励农村金融机构的适当竞争，降低农村金融市场的准入门槛，改变农村信用社的垄断地位，减少垄断利益者的制度红利，使得融资者更容易获得资金。我国新型农村金融机构的发展，如村镇银行、小额贷款公司等作为服务“三农”的后起之秀，为支农、支小发挥了巨大作用。
从微观上，保护私人产权，对小微金融消费者的权利进行维护与保全。建立相应的法律、法规、规章制度，与监管部门相互配合，保护客户的知情权、决策权。关注债务人的“过度负债”风险问题，建立测量负债风险的指标体系，对发放贷款的小微企业进行风险评估。完善银行消费者权益保护框架，杜绝对金融服务乱收费的问题，建立严格的信息披露制度。在监管方面，加大对担保机构、小额贷款公司、资金互助社的监管力度，加强对不良贷款的处理，对涉农金融服务，进行倾斜式监管，增加对支农服务情况、“三农”贷款余额及其增量的监控，最大限度地保护消费者权益（周梅丽等，2014）。
（四）建立瞄准市场需求主体机制，实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫过渡
我国可以学习孟加拉国乡村银行的经验，从以下几个方面改进：首先，修正传统观念。颠覆传统的观念，承认穷人比富人更讲信用，实行无抵押物的贷款方式，建立兼有双重性质即既有福利性也要可持续发展的小额贷款机构。其次，妇女是弱势群体中最难获得贷款的人群，同时也是最关爱家庭成员的主体，我国应该将贷款重点放在妇女身上，使贷款的福利效用最大化。再次，充分利用市场化资源配置的功能，金融机构可以发放小微额度的贷款，主动排斥富裕群体的大额度需求，提高弱势群体获得信贷的可能性，将小额贷款真正用于支持弱势群体，防止普惠金融目标产生漂移。最后，我国需要改变传统的以资金方式直接发给贫困农户的扶贫形式，在利用小额贷款发放生产资金的同时，提供一定的技术培训，“授之以鱼，不如授之以渔”，使得农民利用自身的发展能力，真正从贫困中脱离出来，而不是暂时性的脱贫。
结论与展望
从国外普惠金融模式发展可以看到，我国建立低交易成本的普惠金融供给制度，必须以市场机制为前提，满足客户的实际需求，以财政性资金为拐杖支撑普惠信贷，让政府和市场发挥互补作用，通过微型金融的内生优势与商业银行和国家政策的外生优势联合起来，发挥内外生联动机制，实现福利性和制度性的融合，让普惠信贷市场的杠杆撬动更多的社会资金，以期在低价格水平下实现较高水平的供给均衡，在更大范围实现普惠减贫，为国家的全面脱贫提供助力。
参考文献：
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注：本文系广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2019 年度课题“粤港澳大亚湾工业热能利用的绿色供应链构建与优化 ”（编号：2019GZYB71）、全国轻工职业教育指导委员会项目高职院校“专业教学多学科混合协同评估优化研究” （编号：QGHZW2018103）、中国物流学会项目“太阳能光伏产业绿色供应链系统构建与优化研究”（编号：2018CSLKT3-106）、广东省哲学社会科学“十三五”规划2016 年度一般项目“农村普惠金融深度与供给效率研究”（编号：GD16CGL04）的研究成果。
作者单位：杨明婉 华南农业大学经济管理学院
杨 静 广东轻工业职业技术学院金融与贸易学院
张乐柱 华南农业大学经济管理学院
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