关于开好乡镇人代会的思考

　　加强基层民主政治建设，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是推进政治文明建设的重要基础。如何有效地推进基层民主政治建设，其中一个非常重要、非常核心的内容，就是开好乡镇人代会。应该说，各地按照宪法和法律的要求，每年召开乡镇人代会，全体代表听取和审议政府工作报告，是一个重大的历史进步，体现了人民当家作主的政治地位，体现了我们共和国的政治民主。但无庸讳言，目前一些地方的乡镇人代会还不尽如人意。本文试就目前乡镇人代会存在问题、产生原因及其改进对策作些探讨。

　　存在问题

　　从目前乡镇人代会情况看，主要存在以下问题：

　　一是报告“虚”。乡镇人代会上政府主要作两大报告，即政府工作报告和财政预算报告。特别是财政预算报告，理应比较“实”；但恰恰是这一报告，不少地方严重“虚假”，有的与向县级财政部门报告的预算大相径庭，有的没有经过认真调研和镇政府班子集体研究，有的没有实际执行的价值，“报告一套，执行一套”。政府报告不实，损害了人大代表民主权利的行使，也影响了人民代表大会的严肃性和实际效果。

　　二是审议“浅”。人大代表审议政府工作报告，是人代会十分重要、十分关键的一个环节；没有代表的“审”，政府报告无法融入“民意”，人民当家作主也就成为空话。但是有一些乡镇往往忽视这一环节，比较常见的现象是：重政府工作报告而轻代表审议。有的没有认真组织代表审议，代表审议完全放任“自由”，从未规定“审议”纪律，一些有领导职务的代表也以各种名义“进进出出”，法定列席的政府负责人多未认真听取审议意见，审议会变成“聊天会”、“瓜子会”。有的把代表审议纯粹变成对政府的“摆好评功”，虽然政府工作成绩是主流，应当充分肯定，但审议不能仅限于此，未能指出政府工作中存在的问题，提出对政府的意见建议，实际上就失去了代表审议中最宝贵的价值。有的干脆大量压缩代表审议时间，一些乡镇人代会实际审议不到二三小时，整个乡镇人代会时间也从一天半压缩为一天，甚至半天，代表基本上没有认真思考、认真审议的时间，代表审议变得徒有虚名。

　　三是人员“肿”。一些乡镇已经把人代会，当作赐于物质和荣誉的一种载体。除代表和法定政府组成人员须参加外，还把平时需要关照的方方面面人员也列为列席人员，“七所八站”、“金融单位”、村厂领导等等……，许多时候是列席人员超过了代表，这样会议经费不得不高，会议时间不得不压，而且由于大量“闲杂”人员参加，也在一定程度上干扰了代表履职，影响人代会职能发挥。

　　四是作用“弱”。按照宪法和法律的要求，在乡镇一级，人民代表大会不仅要选举产生政府领导人，而且要有效实施对政府工作的监督。但由于不少乡镇代会长期流于形式，政府工作报告还是原来的报告（不管报告是否需要修改），预算还是原来的预算（不管预算是否切实可行），一切都是按预先设定的“程序”走形式。正如有些人所说：人大代表是“举拳头，吃馒头”。形式主义的乡镇人代会，不仅使不少代表失去履职积极性，使乡镇干部感到人代会是“累赘”，而且也在社会上造成了负面影响。

　　产生原因

　　为什么一些乡镇人代会会流于形式？本文以为：

　　一是领导观念问题。一些领导干部特别乡镇领导干部，宪法意识不强，对我们的国体、政体认识不足，对人民代表大会重要意义、重要作用认识不足，心目中只有“上级”的指示，而没有“人代会”的地位；召开“人代会”也仅是为了完成上级交办的“任务”；一些领导干部只求人代会“平稳开好”，“不出乱子”，因而不是把脑筋用上真正开好人代会上，用在如何充分发挥代表作用、广泛吸纳民意、改进政府工作上。在这种陈旧的思想观念指导下，人代会的作用就很难真正发挥。

　　二是代表自身问题。应该说，人大代表总体素质是高的，但也不否定，有部分代表在代表意识、履职能力等方面确实存在一些问题，尤其是乡镇一级的代表，这些问题更加突出。有的代表缺乏代表意识，仅把代表当作一种荣誉职务，把参加人代会也只当作一种荣誉，这些代表参加会议，只是象征性地举“拳头”，或对只政府工作“歌功颂德”一番（当然充分肯定政府成绩是应该的），很少用心研读政府报告，也很少代表选民提意见建议，真正参与行使民主权力。有的代表缺乏执行代表职务的能力，他们受自己文化思想水平的限制，调查研究的能力不够，准确表达民意的能力不够，也难以提出真正对政府有促进和帮助的意见建议。有的代表缺乏执行代表职务的精力。这些同志虽然多是社会各界的精英，但往往工作较多，特别是企业家代表，虽有执行代表职务的能力，但往往腾不出手来很好地执行代表职务，从而成了“挂名代表”。

　　三是组织安排问题。乡镇人代会安排上，往往存在2个问题：1）时间安排过短问题。有的乡镇把人代会会期安排得过短，使代表没有认真审议的时间。会期有的名义上虽是1天半，但半天用于代表报到和开预备会，正式会议仅1天；有的干脆是1天，甚至还有半天的，会议压缩的大都是代表审议时间，而且在非常有限的代表审议时间中，大会主席团还要多次开会，这些担任领导职务的代表经常离开代表审议现场，也或多或少地影响代表审议情绪。2）未认真组织代表审议问题。出于对代表的尊敬，会议审议一般是“放任”代表，代表想说就说，想不说就不说。这种貌似尊重代表的安排，实际上削弱了代表的作用。在人大代表文化、思想、议政能力都还处于“初级阶段”的情况下，“完全放松”式的会议，客观上导致了部分代表消极履行职务。

　　四是政治机制问题。乡镇人代会不尽如人意，还有机制上的问题。首先，乡镇人大没有常设机构。由于没有常设机构，乡镇人大的许多职能作用未能很好发挥；依照地方组织法，县级以上的人代会都是由本级常委会召集的；而乡镇人大没有常委会，这给筹备人代会客观上造成了一定困难，也导致一些乡镇人代会未能很好组织。其二，从现阶段看，代表的竞争机制、激励机制还未真正建立起来，代表是否履职基本上取决于代表自己的思想水平和自觉程度，履职不受监督，失职不究责任，这也削弱了代表的履职意识。

　　对策思考

　　按照党的十六大和十六届四中全会精神，必须大力加强

　　党的执政能力建设，大力推进政治文明建设，把坚持党的领导、人民当家作主和严格依法办事有机统一起来。因此，依法开好乡镇人代会，加强基层民主政治建设，是提高党执政水平的重要组成部分。如何开好乡镇人代会，本文提出一些建议：

　　1、增强宪法意识，提高思想认识。把增强广大干部特别是领导干部的宪法意识放到重要位置。一是要增强对国体性质的理解。我国是以工人阶级领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民，每一个从政者都是受人民委托行使国家事务管理权的，都是公仆。政府的真正“上级”是人民，对乡镇政府而言，真正的“上级”是全乡镇人民；充分认识这一点，我们才能真正以民为“天”，唯民是“从”。二是要加深对政体形式的认识。人民代表大会是法定的人民行使权力的机关，根据民主集中制原则，人代会则是人大行使权力的最主要形式。在乡镇一级，人代会的地位是至高无上的，党对人民群众的领导也要通过人代会的法定形式予以体现。充分认识人代会这种至尊的、不可替代的地位，对于我们重视人代会、真正开好人代会将起重要作用。三是要提高对接受人民监督的自觉性。根据我们国家的性质，政府接受人民监督的天经地义的；从决策方面上讲，广泛征求人民意见，自觉接受群众监督，可以减少决策失误，更好地执政为民；从权力规律上讲，任何权力不接受监督必然导致腐败，是“双输”之下策，而接受人民监督，防微杜渐，才是“双赢”之上策；从国家性质上讲，人民授权政府管理国家事务，政府也必须接受人民监督，不接受监督则是违宪的。乡镇人代会，是人大决策的重要场所，也是政府接受人民监督的重要途径。增强接受人民监督的意识，也有助于各级领导摆正位置，真正重视和开好人代会。

　　2、坚持求真务实，作好政府报告。乡镇人代会上的政府报告如何，直接关系人代会的质量。因此，要切实改进乡镇人代会的政府工作报告、财政预算报告工作。首先，报告要“真”。政府工作报告，必须认真准备，充分反映政府工作的实际情况。要真实报告乡镇政府对上次人代会决议执行情况，不溢美遮丑；真实报告政府工作计划和财政预算，不“报告归报告，执行归执行”，这是开好乡镇人代会的重要前提和基础。其二，报告要“实”。由于乡镇人大是基层的国家权力机关，政府报告内容可以少些套语，多些实事；甚至可以尝试将全年政府工作以实事工程形式反映，让人大代表和广大干部群众看得见、摸得着。其三，报告要“改”。就是人大代表对政府工作报告的审议意见，不能充耳不闻，对人代会上的代表意见，应及时充实到政府工作报告中去。为了强化这一工作，乡镇人代会可以专门为“改报告”安排时间和设计程序，以更好地体现民意。

　　3、坚持依靠代表，改进审议形式。针对目前代表审议的薄弱环节，要加强组织引导。一是会前要认真做好准备工作。代表小组要加强人代会会前的调查研究，可以组织代表对社会热点问题的调查，组织对政府工作报告（征求意见稿）的预审，研究商讨代表在人代会上的审议意见，可以在会前落实代表准备审议意见，打有准备之仗，这既可避免代表审议无话可讲的尴尬局面，也可以调动代表履职积极性，提高审议意见质量。二是会中要合理安排审议程序。鉴于乡镇的实际情况，大会可以组织集中审议发言，推荐部分代表就本乡镇重大事项提出审议意见；也可以组织有关代表进行专题审议，不论是大会集中审议，还是专题审议，乡镇党政领导必须到会，不得缺席。这样，审议氛围会更浓一些，代表履职会更认真一些，人代会效果也会更好一些。

　　4、努力创造条件，提高代表素质。要提高乡镇人代会的质量，最主要的还是大力提高乡镇人大代表的素质，一是要加强引导，增强代表履职意识。可以通过代表小组学习、法制讲座、工作交流、先进引路等各种途径，增强代表的对原选区选民负责的意识，对政府工作监督的意识，积极参与人代会决策的意识等等，不断提高代表执行代表职务的自觉性。二是要创造条件，拓宽代表知政渠道。不仅要让代表有履职的积极性，而且要让代表有履职的基础。乡镇人大代表身处基层，且多是兼职的，对自己接触的一些具体情况可能了解多一点，对本行政区的全局工作可能少一些，要积极创造条件让代表多了解政府和社会各方面的情况，比如通过参与旁听政府常务会议，了解政府执行法律法规和重大事项情况；通过视察，让代表知道重大实事工程进展情况；通过组织专项调查，较深层次地掌握某项工作的主要问题等等。总之，要不断拓宽代表知政知情渠道。三是健全机制，促使代表自觉履职。调动代表履职积极性，不能光靠人大代表的自觉行动，而且必须有外在的动力机制。我们应当从有利于提高代表素质、发挥代表作用出发，积极探索，大胆实践。可以探索代表向选民、选民评议代表的制度，试行代表不履行职务而辞职的制度，也可以在监督代表执行代表职务方面作其他探索。一句话，就是要有一种机制，使人大代表对自己不履职的行为负责法律责任，并受到相应处理，从而促使广大代表自觉地、更好地执行代表职务，也促使乡镇人代会开得更好。