乡镇人大体制及职能问题思考

 

 

 

      乡镇人大由于在机构设置、编制、职能等诸多方面还存在一些问题，使乡镇人大的权力运行，特别是闭会期间职能发挥受到制约，影响了乡镇人大作用的发挥。

　　为了使乡镇人大在机构设置、人员配备以及权力运行上得以规范，六届全国人大常委会第十八次会议修改了地方组织法，把乡镇人大的召集、主持者由乡镇政府改为乡镇人大主席团，理顺了乡镇人大与乡镇政府间的关系，在一定程度上提高了乡镇人大的地位和权威。乡镇人大主席团主持乡镇人大会议，使乡镇人大在会议期间的作用得以真正发挥，但是地方组织法对乡镇人大规定的13项职权不可能只在一年只开一次的3天的会议中解决诸多问题，许多工作都需要在闭会期间开展，而乡镇人大闭会期间的工作如何开展，地方组织法却没有规定。1995年2月，八届全国人大常委会通过的《关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》使乡镇人大主席、副主席成为乡级人大的常设工作机构，并开展经常性的工作，为乡镇人大权力在会后的延伸提供了法律支持和制度保证。

　　应该说地方组织法已经明确规定了乡级人大闭会期间的工作由乡镇人大主席、副主席来承担，不应存在什么问题。但是由于乡镇人大主席、副主席是具体的个人，又由于人民代表大会制度实行的是民主集中制原则，是集体行使职权，而个人仅仅是集体领导成员之一，一票而已，不能也不可能代替乡镇人大主席团工作。其次个人的职责范围也相当有限，主要是联系代表，反映代表的意见、建议。如果需要对本级行政区域内有关经济和社会建设的各种事项作出决定，就必须召开人民代表大会，但在实际工作中，由于人员不齐、经费困难等问题，不可能一年中召开两次会议，在有些乡镇如果没有选举任务，就是一年一次的人代会也难以保证。同样，乡镇人大主席、副主席对政府工作的经常性监督由于无法律依据而无法开展。

　　地方组织法第15条规定把乡镇人大主席团的产生以及它的作用规定得十分明确。它产生于每年每次代表大会举行的时候，主要作用就是负责主持本次会议和召集下次会议，会议结束即完成使命，其职能并不能延伸到闭会以后，闭会后的工作则落到了乡镇人大主席、副主席身上。乡镇人民代表大会闭会后，乡镇人大主席团是否存在，是否像县级人大常委会哪样行使职权，没有明确的法律依据，这就说明了其作用仅限于“会开即有、闭会即完”的特殊性，根本不具备“常设”的条件。另外，从乡镇人大主席团的组成来看，也使其根本无法成为权力机关的“常设机构”。地方组织法只明确了乡镇人大主席、副主席是主席团的当然成员，对乡镇人大主席团的其他组成人员并未作限制性的规定。在我县，六个乡镇人大主席团的组成人员，不仅包括了乡镇党委正、副书记，而且还包括了正、副乡(镇)长、武装部长和一些行政职能部门的领导，如财政所、派出所所长等。这种由各班子组成的成为党政一体化的乡镇人大主席团，如何在会议或闭会期间监督政府工作，如何监督和评议主席团成员之一的正、副乡镇长的工作呢?

　　乡镇人民代表大会制度建设，是民主法制建设的主要内容。从提高农牧区基层民主政治水平的需要来看，从进一步健全乡镇人大机构，提高乡镇人大的权威性、稳定性，充分发挥乡镇人大职能作用的需要来看，仅仅设立乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大的常设办事机构是不够的。宪法和法律赋予的权力只能在举行人民代表大会的短短几天时间里行使一部分，而紧张匆忙地在两三天会议时间内通过会前拟定的各项决议草案，使国家权力机关工作缺乏实效性、权威性、细致性。因此，应从立法上考虑设立乡镇人大闭会期间的常设权力机构——乡镇人大主席团。对乡镇人大主席团成员如何产生、任职时间、人员组成、会议时间安排、职责权限等都作出明确规定，使之有效的解决以上存在的矛盾和问题。设立乡镇人大主席团，关系到乡镇政权体制的重大变革，涉及到有关法律的修改，事关重大，全国人大或全国人大常委会是否考虑通过立法试点，作出决议，全面推广，以强化基层的民主法制建设。