农村土地承包经营权流转的研究—
党的十六大报告提出：“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。三明市地处福建省中西北部，区域总面积２．２９万平方公里，山地占总面积的８２％，耕地占８．３％，水域及其它占９．７％，有“八山一水一分田”之称。２００３年全市人口总数２５７万人，其中农业人口２０２万人，占总人口的７５％。该地政府积极鼓励农民外出发展经济，提出“农业之外做文章”的口号，促进了农村劳动力转移。农村劳动力转移的同时，要求农村土地承包经营权流转。正确引导农村土地承包经营权流转，发展土地适度规模经营，是稳定家庭联产承包经营制度的需要。
一、三明农村土地承包经营权流转的现状
（一）农村土地承包经营权流转量大，并显上升态势
三明市现有农村土地承包经营权流转面积３０．７４万亩，占耕地总面积的１２．４％，比去年同期增加６．２２万亩，增长２２．４％；涉及农户总数７．６８万户，占农户总数的１５．８％。农村土地承包经营权流转量大，并显上升态势。
（二）农村土地承包经营权流转形式多样
在土地使用权的流转中，主要有以下五种土地流转形式：
１．联合出租式。牵头人联合土地连片的大多数农户，根据经营者出具的条件，由农户自愿，将连片的土地承包给经营者。如沙县虬江乡琅口村１２户农户在村干部的牵头下，一起将连片的３４亩农田承包给群辉花场，用于生产花卉。
２．租赁承包式。农户将自己的土地租赁给他人经营。如沙县虬江乡茅坪村有３３户将自己家的水田共７２亩，租赁给九行淡水养殖场，挖成水塘，进行鱼鸭立体综合养殖。
３．大田置换式。因部分群众不愿放弃田地，在规划大田连片规模经营的流转中，将不愿放弃种田农户的田块，与不愿种田的农户的田块置换，实现连片规模经营。
４．转包承包式。一些农户因外出打工等原因，无力耕作承包土地，自愿将一定期限内的承包权转包给他人，由别的农户代耕、代种。这主要发生在农户与农户之间。转包经营是当前农村最为广泛的一种土地流转方式。
５．联合经营式。多个农户相互联合，利用自身资金、技术、信息等优势，组建农业生产联合体。
三明市土地承包经营权流转中转包、转让、出租、互换等形式，分别占土地流转总面积的２９．９％、６．４％、５８．６％、３．１％。沙县土地承包经营权流转面积４．７９万亩，占总耕地面积２３．４％，其中租赁２．１５万亩，占总流转的４４．９％，转包２．６３万亩，占５５．１％。
（四）土地使用权的流转期限多数是短期的
三明市土地流转期限在１年以内的占５８．５％；ｌ－５年的占３６．９％；５－１０年的占１．８％；１０年以上的占１．３％。土地使用权的流转的期限多数是短期的及非稳定性。究其原因，主要是农村土地承包政策，允许３０年承包期内小调整两次以及农民的外出务工，随时有可能出现返乡或因产业结构调整而改变生产经营计划。
（五）土地使用权的流转基本上是有偿转包
三明市土地流转有偿、无偿、倒贴流转土地承包经营权的分别占流转总面积的８４．４％、ｌ４．５％和１．１％，土地使用权的流转基本上是有偿转包。租金多以每年每亩一定数量的干谷，按当年某一时季的市场价折合人民币兑付给出租承包地的农户，每亩兑付给出租承包地的农户大多在１００－３００元之间，高的上千元。乡（镇）政府严禁耕地抛荒，地处偏远差劣山垅田，也有的倒贴流转土地承包经营权，有的是倒贴谷种，有的还要倒贴交公粮。
（六）土地使用权的流转以农户自发为主
三明市土地使用权的流转由农户自发流转的占９５．４％，乡村集体组织主导流转的占４．６％。泰宁县农村土地承包经营权流转面积２．２万亩，占耕地总面积的１３．６８％，涉及农户总数７１４７户，占总农户数的２７．９２％，其中，农户自发流转面积０．２万亩，乡村集体组织的流转面积０．０２万亩，分别占土地流转总面积的９０％和１０％。中介组织介入及土地承包经营权的入股、抵押等行为尚未出现。
（七）农业龙头企业租赁农田
三明市沙县龙头企业租赁农田面积１．４０万亩，占总流转面积的２９．２％。三明兴隆食品有限公司租赁沙县夏茂镇溪口村ｌｌ０户农户，成片农田５８０亩，种植白芽芋和日本毛豆。随着农业龙头企业的不断建立，农业龙头企业租赁农田逐年增多。
（八）农业园区发展租赁农田
在“沿海地区率先实现农业现代化”大背景下，乡村两级为了争取上级投资支持，积极兴办各类现代农业园区。沙县虬江乡柱源村因建设现代农业示范园区，通过与农户协商，连片租赁土地４５０亩。明溪县南山农业现代化示范园区先后集中连片常年流转土地３４２０亩。农业园区发展租赁农田。
二、农村土地承包经营权流转的原因
（一）农村劳动力的转移，诱发了土地使用权的流转
三明市有４３万多农村劳动力转移到乡镇企业和二、三产业以及劳务输出。沙县夏茂镇李科村农民到外地经营小吃业，年人均纯收入达９０００元左右，是在家种田的８倍多。２００３年该村外出经营小吃人数达６２２人，占全村劳动力的９２％。承包的耕地无人耕种，只得以口头形式转包给少数没有外出的农户或亲友代耕，２００１年以前每亩要倒贴给代耕的农户１００元，农业税和统筹费等由代耕户代交。从２００２年以后，实行无偿代耕，农业税及统筹费等由外出农户自己负责交纳。李科村没外出的每个农户基本上代耕３－４户外出农户的耕地，每个劳力转包面积在１０－ｌ５亩左右。这样耕地就自发地向不愿外出的但愿意种田的人集中。农村劳动力的转移诱发了土地使用权的流转。
（二）当地政府政策扶持，促进土地使用权的流转
当地政府政策扶持，鼓励耕地向种田能手集中。例如，沙县夏茂镇政府出台了《关于严禁耕地抛荒的通知》，在《通知》第二条中规定：“一户耕种水田面积在２０亩以上的，镇政府予以奖励５００元；５０亩以上的，奖励１０００元；１００亩以上的，奖励２０００元。”；第三条规定“凡外地人员到本镇耕种水田的，除享受第二条优惠政策外，所在村委会要无偿提供生活、生产的方便，原农田责任人要无偿提供现有的生产用具；免收暂住人员登记费；子女就学免收寄读费；减半收取闭路电视开发费”。当地政府政策扶持，促进土地使用权的流转。夏茂镇土地使用权的流转面积占全镇耕地面积４０．３％，比三明市的ｌ２．４％，高２７．９个百分点；涉及农户占全镇总农户数的３９．８％，比三明市的１５．８％，高２４个百分点。
（三）乡村组织的协调，促成土地使用权的流转
１９９９年福建超大集团在尤溪县汤川投资开发绿色农业，从溪坪、山兜两个村农民承包地中取得５００亩土地经营权，并与农民签订２０年耕地承包合同。２００１年福建超大集团又从光明、赤基、丘山三个村农民承包地中取得ｌ５００亩的土地经营权、租赁期限为５年。福建超大集团在租赁农户的土地经营权时都是通过村级组织与农户签订合同。乡村组织在土地流转中没有收取任何的中介流转费用，只起引导、组织、监督的作用。乡村组织的协调，促成土地使用权的流转。
（四）农业龙头企业的壮大，加快土地使用权的流转
三明市围绕林竹、烟草、畜禽、果茶、食用菌等五大主导产业，加大农业龙头企业培育扶持力度。至目前，全市有农业产业化经营组织３７５家，产值或销售额５００万元以上的龙头企业达ｌ７５家。福建超大集团在明溪县租赁ｌ０００亩耕地建立无公害蔬菜基地；天绿药用植物有限公司租赁５００亩耕地建立珍稀树种苗木繁育基地；南方红豆杉生物有限公司租赁１０００多亩耕地建立大田种植红豆杉基地等。农业龙头企业的壮大，加快了土地使用权的流转。
（五）农业规模效益，推动土地使用权的流转
２００２年沙县虬江乡茶丰峡村早籼稻每百斤４０元左右，正常年景农民种两季水稻，每亩田每年的产值４００元，生产资料成本２６０元，每亩可得利润１４０元，如果计算劳力成本，则无利润可言，有的甚至出现亏本。沙县柱源农业现代化示范园区连片租赁土地ｌ２００亩，用于规模发展花卉、蔬菜、苗木、烟叶、水面养殖等高效益农业。通过现代化示范园区的建设，单位面积的效益提高了１－３倍，由原来单种水稻收益的ｌ０００元左右上升到种植经济作物收益的３０００元左右。实行土地规模经营，发展优质高效农业，产生了效益。农业规模效益，推动土地使用权的流转。
（六）招商引资开发农业，需要土地承包经营权流转
乡村政府普遍关注招商引资、发展特色农业，增加地方财政收入，特别是增加乡村集体经济收入。沙县虬江乡政府为了加快土地使用权的流转，专门成立了农业招商办公室。乡政府教农户算经济账、效益账，鼓励农户把耕地集中起来，用于招商；鼓励集体将连片的经济田优先承包给经营大户经营。通过招商，该乡已有４００亩耕地实现了土地经营权的流转。
三、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题
（一）土地经营权流转程序不规范
目前，三明市土地经营权流转，主要以转包为主，绝大部分农户是在亲戚、朋友或相互关系较好的村民之间内部、私下流转，流转规模较小，当事双方没有签订书面合同，也未向发包的村委会或村小组登记备案。如将乐县安仁乡伍宿村全村劳动力８００多人，外出务工经商４９０多人，大部分土地以“口头”协议流转给他人耕种，没有通过土地经营权流转合同或契约，末规范流转双方的权利和义务关系。这些手续衔接的不齐全，将给今后的土地调整、合同变更、承包底册管理增加工作难度。
（二）土地经营权流转中介组织及流转市场发育缓慢
三明市地处山区，交通不便，耕地田块小，山垅田多，不利于机械化耕作。农户的承包地块分散，好坏参差不齐，难以统一中介流转，严重制约了农村土地经营权流转中介组织及流转市场的发育。如明溪县沙溪乡２００１年组织干部到浙江等发达地区考察土地经营权流转工作后，成立了土地信托服务站，但至今都没有正常运作。该地区土地经营权流转大部份是农户自发性转流，且都是流转给亲戚、朋友。
（三）租赁时间过短
当前的农村土地除担负产出农产品的经济功能外，还担负着农民的社会保障功能。一些农户不愿将所承包的耕地的经营使用权长期地转出去，害怕失去自己的承包地。三明市大部份租赁合同规定的期限在５年以下。同时多数农户是把耕地转包给兄弟姐妹和亲戚。这种不以耕种的适应性和利于方便为依据而进行的耕地流转行为，往往因转包期太短（一般为ｌ－２年）造成对土地的掠夺经营，致使土壤肥力下降。也造成想种地的没地种，有地的不想种的粗放式经营，降低耕地的利用率。
四、完善农村土地承包经营权流转的对策与建议
（一）加强学习宣传，正确认识土地经营权流转
农村土地流转是农业生产力发展和农村人口流动的客观要求。合理、规范的土地流转可以有效地解决农村人口变化引发的土地调整，更为重要的是用市场手段和机制取代和制止行政手段不断调整土地的做法，从根本上解决农村人地矛盾。合理、规范的土地调整是实现农村土地适度规模经营的有效途径。
土地经营权的流转必须坚持“五个明确”。即：明确在承包期内，除国家建设依法征用集体土地外，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权及调整土地；明确不准收回农户的承包土地搞招标承包和以发展规模订单农业而强收承包地，也不得将承包地收回抵顶欠款；明确任何组织和个人不得强迫农户流转或阻碍农户的合理流转土地经营权，也不得擅自截留、扣缴，应由承包方所得的流转收益；明确土地经营权的流转不得改变土地所有权的性质和集体土地的农业用途；明确流转期限不得超过承包期的剩余期限。通过宣传学习，领会把握政策精神，提高广大乡村干部和农民群众对土地承包经营权流转政策的认识和贯彻落实执行的自觉性及法律意识。
（二）明确界定农民的土地权利
二十多年来，农民在土地占有、使用、收益等方面享有权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。必须让农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，让农户对承包的土地享有转让、出租、入股、抵押等权利。农民对土地承包经营权流转坚持自愿、有偿、依法的原则。自愿的原则即土地承包经营权的流转，必须尊重农民群众的意愿，决不允许任何强迫。土地承包者可以将承包经营权全部流转给他人，由接转方履行原承包合同；也可以采取出租、转包等形式保留土地的承包权，只出让土地的使用权，出让期满后，出让方有权收回土地的放包经营权。有偿的原则即经双方协商，土地承包经营权流转可以有偿，也可以无偿。补偿办法和标准等由流转双方按照市场规则平等协商确定。依法的原则即土地承包经营权的流转要在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的情况下，经发包方同意，允许在承包期内进行，并接受发包方的监督和督理。这样有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，促进土地使用权市场化流转，提高土地的利用效益。
（三）建章立法，规范运作
目前，农村土地承包经营权流转还处于自发阶段，各方的利益关系还缺乏调整的法律依据，在具体操作中还存在这样那样的问题，面对的矛盾多，协调难，进一步发展的阻力大。当前，国家应根据农村土地承包经营权流转面临的实际问题，及时出台有关指导和规范的法规，在通过农村土地承包经营权流转实现土地规模经营的改革过程中，维护各个当事人的合法权益，保证改革顺利进行。应明确土地承包经营权流转操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地承包经营权流转制度。为了避免在土地承包经营权流转中出现土地纠纷，建议必须规范运作程序：１．民主议定。凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式，其流转期限、租金的确定，必须经当事人的同意后方可进行，决不准少数人说了算。２．逐级审批。凡向本村以外流转承包经营权的，须向村集体经济组织提出土地流转申请，经审议同意后方可实施。如涉及利益关系复杂的，村集体经济组织应向乡（镇）政府请示，由乡（镇）政府把关。３．签订合同。土地承包经营权流转双方一定要有较清楚的流转意愿表达、有效的实现方式，转包、互换、出租的期限，土地名称、坐落、面积、用途、价款及支付方式。双方应履行的义务、权利、违约责任等，都应以书面的形式签订合同（协议），并报发包方登记备案。采取转让方式流转的除双方签订书面合同及须报经发包方同意外，还需注意克服转让的权益，原承包方不再耕种承包地后，可能引发的矛盾问题；以出租形式的操作程序，还必须按《农村土地承包法》第四十八条严格执行；土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等应由当事人双方协商确定；对将承包土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订合同。对于原承包方在实现什么形式下的流转还需承担义务，在什么形式下不需要承担什么义务，这些双方在签订流转合同时都应有一个较为具体的条款说明，以防日后的纠纷和矛盾。４．监督管理。流转双方在达成协议并签订合同后，必须到乡镇土地承包合同管理部门办理备案手续，加以确认，接受管理和监督。凡流转期限在三年以上，或转包给本行政村以外的单位或个人，转包合同必须由原发包方或乡镇农业承包合同管理部门鉴证，并将合同副本交原发包方保管。
（四）发挥乡村组织在土地承包经营权流转中的作用
目前，农村土地承包经营权流转中属自发性交易现象较普遍，这种自发性交易往往会加大交易成本和履约成本。同时，在业主与农户达成土地流转协议后，也不可避免会出现某些农户由于种种原因，如丧失非农就业机会、人口数量变动、农产品价格上涨、土地租赁价格上涨等，都有可能出现悔约动机、并可能将这种动机转化成为各种行动，给经营者造成损失。对业主来说，也可能出现在经营过程中因资金不足、管理不善等难以经营下去，出现拖欠租金或弃而逃之，给农民收入带来损失等。要降低双方的交易成本和履约成本，必须充分发挥乡村组织在土地承包经营权流转中的引导、组织、监督作用。村级集体经济组织在土地承包经营权流转中重点要做好以下五项工作：１．整治土地。通过土地整治，改善土地的生产条件，为土地集中成片专业化经营创造条件。２．帮助介绍承包经营权流转对象，提出指导性流转补偿费标准，并做好组织协调工作。３．对土地承包经营权流转过程进行监督管理。对原承包合同和转包、再转包合同的履行情况都要监督。４．对外来业主的资质进行审查并报乡镇农业承包合同管理委员会审查备案。５．建立土地流转档案。包括建立农户土地承包经营权流转台账，土地承包经营权流转转包合同变更登记管理，土地承包经营权流转相关文件及土地承包经营权流转储备项。
（五）创新机制
１．建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，业主每年交纳—定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履约的情况发生。合同到期无纠纷发生、风险保证金如数退回。
２．探索建立土地股份合作制。现代产权理论认为，真正的财产权利并不是一种资产存量，而主要是体现在使用及由此派生而来的收益权和处置权。世界上许多国家和地区都把延长土地使用期限作为完善土地制度的重要内容。澳大利亚、新加坡和我国的香港等地方公有土地利用比较有效，一个很重要的原因就是他们都不同程度地采取了土地的长久或永久租用制。从某种意义上讲，尽可能地延长土地承包期，有利于鼓励农民进行长期性投入，也有利于有限耕地的保护。三明市大部份租赁合同规定的期限在５年以下，同时多数农户是把耕地转包给兄弟姐妹和亲戚。租赁时间过短，不利于提高农民对农地保养、投资的积极性。土地使用权的流转多在亲朋好友和邻近的农户之间进行，这就限制了农村土地市场流转的规模，使农村土地不能在更大范围内实现有效配置。同时，农村土地转包转让的内容简单，转包方负担农业税和定购粮，受包方按收获量的一定比例偿付给转包方，或向转包方支付一定的现金。对土地的质量、保养等没有具体要求。交易内容简单化，交易各方的权责不明确，容易引起纠纷。
通过土地股份合作制实现土地规模经营，是一种通过市场机制调整土地的制度，可以在一定程度上克服行政调整机制的不足。除社区型土地股份合作制外，它是完全建立在农户自愿的基础上，农户可以入股，也可以不入股。个别不愿入股而又连片需要，可以通过个别协商加以妥善解决。通过土地股份合作制，农地质量高的折股多，农地质量低的折股少。承包地折成股份后，一般不能单方面任意退股，入股的最长时间到承包期为止，即３０年。使土地流转长期化和土地规模经营的长期化，有利于鼓励农户对土地的长期投资。通过土地股份合作制，土地规模经营的范围突破了亲朋邻里、一个村的狭小范围，在更大的范围内进行。这就使土地规模经营可以在更加稳定、规范的轨道上发展，在更大的范围内发展。土地承包户一般要与股份合作企业签订入股合同，共同制定章程，由章程和合同规定各方的权利和义务，企业和原土地承包户都要受章程和合同约束，规范了土地经营权流转的内容。
（六）加强引导，优化服务
土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。各级党委和政府要按照《福建省乡镇工作纲要》监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策服务，提供信息，搞好协调服务，建立土地经营权流转机制，促进土地适度规模经营和集约经营。按照“自愿、有偿、依法”的原则，建立一套科学、合理、规范的操作程序、制度，避免随意性，造成一些不必要的矛盾纠纷和不稳定的潜在因素。农业局要做好承包土地经营权的指导和管理工作，指导农村土地经营权的流转合同的订立，及时办理合同变更、解除，建立档案，研究如何降低土地承包经营权流转的交易成本，提高流转效率，促进农业增效、农民增收。国土资源局应加大对农村集体土地所有权属的确认力度，减少在承包经营权发包方或权属所有者单位在国家依法征用土地而产生的土地补偿费的分配纠纷。司法及农办等部门要研究完善承包双方及发包方的法律地位和利益关系，建立有效的流转纠纷调处机制、法律援助和对有关乡村、部门强制流转等不当行为的有效约束机制。
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