关于行使重大事项决定权的实践与思考

重大事项决定权，是《宪法》和《地方组织法》赋予人大及其常委会的一项重要职权。地方人大及其常委会依照法律规定，充分行使重大事项决定权，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径。本文结合行使重大事项决定权的实践，就如何加强地方人大及其常委会行使重大事项决定权，谈几点看法。 

一、我县行使重大事项决定权的情况 

近年来，我县人大常委会就事关全县经济社会发展大局的一系列重大问题，依法决定重大事项，积极探索，取得了一定成效。 

（一）统一“三个认识”，进一步确立了依法行使重大事项决定权工作的重要位置。统一“三个认识”，即重大事项决定权是人民管理国家事务的具体体现，是坚持和完善人民代表大会制度的重要环节，是增强地方人大工作活力和权威的有效途径。2006年6月，县委召开了全县人大工作会议，下发了《关于进一步加强人大工作的意见》。意见中，将“积极支持和保证人大及其常委会依法行使重大事项决定权”作为县委支持人大依法履行职责的第一项内容，体现了决定权在人大职权中的主动地位，并进一步明确指出：县委的重大决策要经过人大常委会的法定程序，凡属于人大及其常委会职权范围内的重大事项，要作为建议提交人大及其常委会讨论决定。“一府两院”对依法应由人大及其常委会讨论、决定的重大事项，要主动提请人大及其常委会审议决定。人大及其常委会作出的决议、决定在本行政区域内具有法律效力，同级其他国家机关必须认真贯彻执行，并及时报告组织实施和执行的情况。 

（二）理清“三个关系”， 进一步规范了行使决定权的程序。理顺“三个关系”，即坚持党的领导与发挥人大常委会职能作用的关系，人大依法履行职责与促进“一府两院”工作的关系，行使重大事项决定权与代表和群众的关系。在规范程序方面，一是争取县委重视，注重维护工作大局。在县人大常委会作出重大决定前，一方面，事先以人大党组的名义向县委提请汇报，取得县委的同意，使人大行使决定权与县委的决策相统一；另一方面，凡是涉及“一府两院”工作的重大决定，先进行沟通协商，再通过法定程序作出决议、决定。二是广泛倾听意见，注重调查研究。在行使重大事项决定权前，县人大常委会的领导带队和有关人员，深入基层单位和群众，直接听取、吸纳意见，在综合分析的基础上形成决议、决定的草案，再经过反复征求意见，最终形成符合实际、有针对性的决议、决定。三是集体讨论决定，注重发扬民主。县人大常委会在讨论重大事项的过程中，采取组织代表视察、召开座谈会、个别走访等多种形式征集各方意见、建议，经常委会组成人员充分发表意见后，坚持集体讨论决定，而后进行表决，保证决议、决定的民主性。 

（三）依法行使重大事项决定权，较好地发挥了地方国家权力机关的重要作用。近年来，我县人大常委会紧紧围绕发展这个主题，根据县委确定的工作目标和中心任务，明确思路，突出重点，针对全县改革发展稳定中的重大问题、法律法规实施中的重要问题和人民群众普遍关注的热点问题，如计划和预算执行、依法治县、社会治安、生态示范县建设等，认真听取并审议工作汇报，及时作出决议决定，开展视察检查，促进了相关工作的开展。 

第一、紧紧抓住了经济社会发展中的大事。我县人大常委会依照宪法和法律规定，着重在经济建设工作中充分行使重大事项决定权，加强对经济运行情况的宏观监督。年度国民经济和社会发展计划、财政预决算及预算调整、事关全县经济社会发展大局的重点和重要工作，是常委会行使重大事项决定权的重点。为充分发挥预算的作用，做出了《关于加强县级预算审查监督的决定》，对预算编制和执行过程中的重要环节实施刚性约束，为实现对财政工作的实质性监督奠定了基础。根据有关规定，2005年做出了《关于加强审计监督工作的决定》，进一步明确了审计监督的地位和作用。五年规划关系长远发展，常委会对全县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的编制工作高度重视，进行专题调研和专门审议，提出建议，增强规划的科学性和可行性，在此基础上，在人代会上作出决议，审查批准规划纲要，确定了国民经济和社会发展目标与工作重点。 

第二、切实抓牢了依法治县、社会综合治理的大事。县人大常委会每年在听取相关部门报告的同时，相继开展了实施行政许可法情况，加强司法行政工作、促进依法治县情况，社会治安综合治理情况等方面的专题调研，提出了一系列审议意见和建议。在听取审议县政府“四五”普法、“三五”依法治县情况和“五五”普法规划、“四五”依法治县纲要汇报的基础上，及时作出决议、决定，对法制宣传教育的任务、对象、实施措施、组织领导等提出了具体要求，推动了依法治县工作的有序开展。 

 第三、坚持抓好了人大代表和群众关注的大事。根据代表和群众的关注点，常委会重点就全县中小学危房改造、饮水安全等情况开展视察调查，对平阴县2006年—2020年城市总体规划进行审议，有效地推动了政府相关工作。2003年着眼于优化发展环境，常委会做出了《关于组织人大代表对驻我县的垂直管理部门进行评议的决定》，历时六个月，省市县三级人大代表深入基层，反映意见，进一步增强了垂直管理部门的服务意识和法制观念。换届选举是全县政治生活中的一件大事，县人大常委会依据有关法律法规，在认真组织、周密安排的基础上做出了换届选举的决定，确保了换届选举工作的顺利进行。 

二、当前重大事项决定权行使中存在的问题及原因 

从总体上看，目前县级人大对重大事项决定权的行使并不充分，面临着一些现实问题，尤其是与行使监督权、人事任免权相比，还比较薄弱。主要表现在以下几个方面； 

（一）重大事项决定权行使不充分。人大讨论、决定重大事项，是代表人民行使的一项法定权力，是任何政党、组织和其他国家机关所不能替代的。但在实践中，对重大决定权的行使还没有真正形成广泛共识，除了进行例行性和程序性的监督活动外，重大事项决定权没有完全摆上人大及其常委会行使职权应有的位置。很多应当由地方人大及其常委会决定的事项，地方人大及其常委会没有作出相应的决定。 

（二）决议决定的数量少、质量不高。就决议决定的范围看，《地方组织法》所列举的9个方面的重大事项，经济方面的重大事项决定较多，其他方面的重大事项决定很少，尤其是政治、文化、民政等方面的重大事项，县级人大在实践中行使得较少。就决议决定的内容看，涉及人代会上有关工作报告的决议多，涉及其他方面的决议少；一般意义上的决议、决定多，针对某一重大事项作出的决议、决定少。当前每年一次的地方各级人代会，往往就是听取审议一下“一府两院”的几个报告，作出几个年年类同、内容表述大同小异的程序性的“决议”外，很少讨论、决定过像全国人大讨论决定的海南设省、修建三峡水利工程那样的、本行政区域内的某一具体重大事项。就决议决定的质量看，程序性、号召性的东西多，实质性、强制性的东西少，有的决议决定还缺乏可操作性。 

（三）跟踪落实决议决定缺乏刚性手段。尽管各级人大对决议决定的执行情况加强了跟踪监督，但效果并不理想。就主观而言，地方人大都不同程度地存在重决定，轻执行的情况，很多地方是作了决定便没有了下文。 

产生上述问题的原因主要有以下几点： 

一是思想认识不到位。长期形成的“党委决策—政府执行—人大监督”的权力运行模式，致使不少人认为人大没有必要夹在中间作一个决定，认为在决定重大事项上太主动，产生与党委“争权”现象。因而对党委已经作出决策的重大问题，人大一般没有再作决定；对党委没有决策的重大问题，也很少决定。有的没有理清决定权、监督和任免权三项权力的辩证关系，偏重于监督权、任免权而忽视决定权，认为地方人大及其常委会的职能主要是监督“一府两院”的工作，从而产生怕越权的思想，对应由人大决定的重大事项不能及时作出决定，往往用监督权代替决定权，只看到人大及其常委会是监督机关，忽略了人大及其常委会是权力机关这一根本特征。  

二是有关法律还不够完善。地方组织法对地方人大及其常委会的决定权采取列举和概括的方式进行了规定，并且规定得原则宽泛，人大及其常委会怎样讨论、决定重大事项，具体程序是什么等都缺乏明确的界定和规范，缺乏操作性。 

三是行使重大事项决定权的质量不高。由于常委会组成人员和机关工作人员数量不足，结构不合理，专业知识、议政能力不强等因素，人大依法决定的重大事项，程序性的多，实质性的少，一些决议、决定大而不当，缺乏可操作性，难以产生实际效果。 

三、对加强地方人大行使重大事项决定权的几点建议 

地方人大及其常委会依法充分行使决定重大事项权，对于促进经济社会全面发展、推进民主法制建设具有重要作用。行使好重大事项决定权，要做好以下几个方面：  

（一）提高对行使重大事项决定权的认识。重大事项决定权是地方人大最根本的权力，最能体现人大作为国家权力机关的根本特征。它反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民管理国家事务的具体体现。地方人大只有充分行使决定权，才能树立人大的权威，才能真正发挥人大的职能作用，才能把人民当家做主的权力落到实处。 
（二）科学界定重大事项内容。在实际工作中，应当根据合法性、全局性、群众性、可行性、科学性相结合的原则，因地制宜地确定本行政区域内的重大事项，可以从以下几个方面来界定：一是宪法和法律有明确规定的重大事项。二是法律作出了原则性规定的重大事项。《地方组织法》第四十四条(四)款规定的重大事项，应有重点、有选择地及时审议作出决定。如预算外资金的使用情况，教育、科学、文化、卫生、体育、民政等事业的发展规划及重大改革措施，有关人口与计划生育、环境和资源保护等涉及经济社会可持续发展的重要决策，土地利用总体规划，城市总体规划和城市近期规划的执行情况等。三是事关本行政区域经济社会发展全局的问题。如民主法制建设的重大部署，国民经济和社会发展中长期规划，计划、预算的执行情况，财政性资金投资的重大建设项目等，人大应纳入讨论决定的重要内容。四是广大人民群众关注的热点难点问题。如优化投资环境，“三农”，医疗、失业、保险等社会保障制度实施中的重大问题等，应主动讨论决定，努力推动热点难点问题的解决。 
（三）规范行使重大事项决定权的程序。充分行使决定权，必须严格规范程序。在行使决定权的过程中，要严格按程序办事。地方人大及其常委会可以通过制定地方性法规，作出决议、决定或制定规范性文件等方式，在对本行政区域内重大事项范围、内容加以界定的同时，对行使重大事项决定权的程序加以明确。一是提出审查程序。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出。根据有关法律规定，只有法定主体才有权以书面形式向人大常委会提出拟决定事项的议案，不能搞临时动议。然后，由主任会议决定是否列入常委会会议议题。二是调查研究程序。凡列入常委会会议审议决定的事项，主任会议应安排有关专门委员会或办事机构进行专题调研或视察，掌握第一手资料，为科学决策提供可靠依据。三是请示汇报程序。调查结束后，及时形成调查报告，并由常委会党组向同级党委专题汇报。四是会议审议程序。审议前，提案人应当在常委会全体会议上作出说明，回答常委会组成人员的询问。审议时，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见，尤其是不同意见。必要时，可邀请部分人大代表列席会议，邀请公民旁听。如遇重大分歧，应及时召集主任会议提出处理办法，或暂不付诸表决。在充分讨论审议的基础上，由工作人员集中大家的意见，起草决议或决定草案，经大会主席团或主任会议审定后交代表或常委会组成人员讨论审议，进一步修改、完善后提交全体会议表决。五是表决通过程序。在表决之前，人大代表或常委会组成人员还可对决议或决定草案进一步提出修改意见，而后以按表决器或无记名投票的方式进行表决，由人大代表或常委会组成人员总数的过半数通过生效。六是公布实施。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后，要及时在本级人大常委会公报或新闻媒体上刊播公布，进行有关的新闻报道和宣传，营造良好舆论氛围和社会环境，促进决议或决定的贯彻落实。 
（四）提高人大常委会的议事质量和决策水平。人大常委会组成人员及其机关干部的素质，直接影响到讨论决定重大事项的质量。要进一步优化人大常委会及其机关干部的知识结构、专业结构和年龄结构，提高人大干部队伍的整体素质。要加强对组成人员和机关工作人员的培训，使其能够全面理解和掌握党的方针、政策，提高理论水平，熟悉常用的法律法规和必要的业务知识，努力做到既勇于行使决定权，又善于行使决定权，不断总结行使决定权的实践经验，不断提高行使决定权的水平。要建立健全重大事项调研、论证、咨询、听证等一系列有助于正确决策的制度和程序，就重大事项的有关问题组织深入调研，提高决议或决定的科学化程度，保障重大事项讨论决定权的依法、正确、有效行使。