关于工商企业大规模租赁农地行为的调研

近年来，各地出现了工商企业下乡直接大规模租赁农地的行为，已经显现或潜藏了一些经济和社会风险。

　　调研结果：多数农民对企业大规模租赁农地心存担忧，苏州等地已采取谨慎态度

　　调研了解到，一些工商企业下乡租赁农地的主要目的是“圈地”，而不是真正用于农业经营。企业通过与村集体、农民或基层政府签订农地流转合同圈占几百亩、上千亩甚至更多的农地，在企业与农户地位不对等的情况下，合同条款往往会有利于企业一方，譬如一次性买断、租金一成不变、农民不得干预企业任何生产经营等不公平条款;农地租赁合同期一般都签到二轮承包期末(多数地区为2028年)，过长的合同期内的多种变动都会致使工商企业成为事实上的农地主人，农民难以收回自己的承包地。同时，部分工商企业不具备经营农地的经验，一旦发生经营风险就拍屁股走人，拖欠农地租金，引发农地纠纷及农民上访事件;如若有的企业在改变农地用途后经营不善，企业推出后会留下损毁耕地难以复垦种植等一系列遗留问题。

　　总体来看，工商企业大规模、长时间租赁农地经营与我国以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制相背离，不利于农民土地权益的保护。如果任其蔓延，或将动摇我国农村基本经营制度。

　　各地不少农民对工商企业在农村租地心存疑虑。调研组对分布于多个省份的669个农户和69个村级进行问卷调查，结果显示：对于公司长时间、大面积租用农民耕地，57.1%的受访村民(有效数据666个)和30.3%的受访村干部(有效数据66个)存在担忧;31.1%的受访村民和51.5%的受访村干部表示不担心;11.9%的受访村民和18.2%的受访村干部表示说不清。

　　表示担心的受访者中，40.6%的受访村民和34.5%的受访村干部是担心收不回来地;27.5%的受访村民和31%的受访村干部担心公司亏欠农民租金;24.5%的受访村民和20.7%的受访村干部担心公司会破坏耕地;3.2%的受访村民和3.4%的受访村干部担心会损害集体利益;4.2%的受访村民和10.3%的受访村干部有其他担心。

　　如果公司整体租下本村土地，68.5%的受访村民(有效数据647个)和53.8%的受访村干部(有效数据65个)担心土地权益会受到侵害。同时，90.4%的受访村民(有效数据649个)和72.7%的受访村干部(有效数据66个)认为对于公司租用农地应该有限制。此外，在回答“自己种地收入多还是租给公司租金多”的243个农户中，61.7%的受访者认为自己种地纯收入多。

　　苏州等一些地区已经意识到工商企业租赁农地带来的不良影响。调研发现，市、县、乡、村各级干部几乎不约而同地认为应限制企业到农村租赁和经营农地。比如，当地政府在推进农地流转与规模经营时，对工商资本直接租用农地采取谨慎的态度。常熟市鼓励农户土地流转给土地股份合作社，并由合作社自主经营或发包给种植大户承包经营，且承包户必须为常熟籍人员。太仓市规定合作农场的入股企业应为从事农产品加工、营销的企业。

　　国际经验：日本长期以来从政策上限制工商企业租赁农地，约束企业经营农地行为

　　日本一直都对工商企业直接租赁农地进行严格限制，其主要制度是农业法人制度与特定法人租赁制度。日本农地制度以自然人或以家族经营为中心，日本《农地法》禁止企业获取农地相关权利，企业参与农业仅限于园艺或畜产等不使用农地的设施型农地，及农业生产之外的委托作业等。日本在1962年创设农业生产法人制度，只有对满足了一定条件的法人，才赋予其取得农地的权利。上世纪90年代之后，农业生产法人制度逐步调整、放宽，总体是向农业及农民以外扩展其适用范围。

　　2005年，日本设立了特定法人租赁制度，这是一种由市町村申请、接受希望参与农业的企业而设置的地方性制度。但是，经营农地范围仅限于“弃耕地或等同于弃耕的农地”。2009年，日本《农地法》进行了最新修订，日本企业参与农地经营的条件进一步放宽，取消了特定法人租赁制度，企业自由租用农地经营合法化。

　　纵然企业直接参与农地经营的条件在20年来逐步放宽，但日本依然保留了农业法人制度。企业租赁农地也依然有所限制，比如：租来的农地如果没有从事合适的农业生产，租地合同将被解除;租地从事农业生产的企业要参加村庄的农田道路维护和水利设施建设等活动。

　　我国目前农村经济社会特征还远没有达到日本现阶段的发展程度，目前应对工商企业租赁和经营农地有所限制。

　　政策建议：设定严格的准入限制，在明确工商资本功能定位的同时，推进土地股份合作

　　综合以上分析，本文有以下建议：

　　明确对工商企业到农村大规模租赁农地进行准入限制。目前施行的《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》中没有对工商企业租地行为进行准入规定，只有2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》中指出：“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。但“不提倡”并不表示“限制”，所以工商企业租赁和经营农地的行为也就畅通无阻。建议参照日本的农业法人制度和特定法人租赁制度，设计适合我国国情的限制和规范工商企业租赁农地的制度。企业租赁农地应当有严格的资质和条件限制，这些资质和条件主要应当包括：企业经营领域必须与农业相关;租地企业负有保护农地的责任;企业租地如果没有从事农业生产，农户和集体有权解除租地合同等。工商企业除可租赁少量农地用于示范或新品种推广外，不得大面积、长时间租赁农村土地。

　　纠正地方政府鼓励企业租赁农地的行为，坚持“农地农用”、“农地农有”。对地方政府不恰当地鼓励企业在农村租赁和经营农地的行为，应予以纠正和规范。地方政府和土地管理部门要加强土地用途监管，坚决制止工商企业进入农业后直接或间接改变土地农业用途，确保农民在农业生产中的主体地位，确保农民在农地流转中的决策权、主动权和话语权。

　　明确工商资本的功能定位，区分企业租赁经营农地与从事农业加工、服务业的关系。农业现代化离不开工商资本，工商资本一定程度上可以弥补农业发展资金不足的问题。对企业直接租赁和经营农地要加以限制，但要鼓励工商企业参与农业服务业、农产品加工业，为农业产前、产中、产后提供系列服务，开展农产品精深加工，发展农产品流通业。

　　推进土地股份合作，提高农民组织化程度和合作化水平。坚持农村基本经营制度不动摇，创新农业经营方式，鼓励以生产经营为纽带，发展不同形式的合作组织。积极推进土地股份合作，在现有农地转包、互换、出租等流转方式的基础上，创新农地流转模式。鼓励农民以土地承包经营权量化入股组建土地股份合作社，变土地资源为土地资本，密切利益联结机制，农民直接参与投资经营和利润分红，保障农民土地收益。加强土地股份合作社、专业合作社等合作组织建设，形成内链农户、外接市场的紧密型合作组织，有效地将分散的农户组织起来，把各类合作组织培育成为独立的市场主体，并鼓励这些市场主体与工商资本联合，参与市场竞争。鼓励合作社之间的利益联合，保护分散农户的利益，借助工商资本的资本、信息、技术等优势，扩大销售渠道和品牌影响力。鼓励合作社农业产业扩展到农产品加工、营销等环节，让农民能够享受到农产品增值利润。