中国农村综合改革需要解决的几个问题

建设社会主义新农村、构建我国农村和谐社会是当前和今后相当长的历史时期的重大历史任务。从2006年开始，农村税费改革将进入新的阶段，改革重点将转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合配套改革。因此，通过深化农村综合改革，构建起符合中国特色社会主义建设的乡镇管理体制、有利于解放和发展农村生产力的保障体系和运转协调的乡村工作机制，才能为完成这项重大历史任务提供坚强的组织保障和有效的社会保障。

一、以转变职能为重点，构建符合新农村建设要求的乡镇管理体制

以取消农业税为标志，我国农村改革进入了一个新的历史阶段。随着形势的发展，建立和健全新的行政管理体制是当务之急。以此逐步建立起法治型、服务型、责任型乡镇政府。

（一）以转变政府职能着手，构筑起新的行政管理体制。当前应紧紧抓住转变职能这个关键环节，努力建设服务型、法制型的乡镇政府。根据《中华人民共和国地方人民政府组织法》和《中华人民共和国村民自治法》的规定，按照有所为、有所不为的要求，乡镇党委政府的职能应把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。同时要努力提高社会管理和公共服务水平。按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的政策、法律，规范自身的行为，保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的行政基础，切实构筑起符合当地实际的行政管理体制。从武汉市的实际情况来看，新阶段的乡镇政府职能应定位在“执行政策法规、推动区域经济发展、搞好社会管理、强化公共服务和维护和谐稳定”等方面。为构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的乡镇行政管理体制，乡镇党政机关内设机构设置宜为党政办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室。这种模式在武汉市的乡镇工作中，已显示出应有的功能，产生了比较好的成效，符合新时期农村工作的需要。

这样的管理体制，可以有效地解决以下几个关系到新农村建设的重大问题。一是乡镇政府在新时期的工作能扎实地转变到对农户和各类经济组织进行示范、引导、服务和提供优越的发展环境上来。二是可以提高乡镇的社会管理和公共服务水平。三是在乡镇政府工作与村民自治工作中，找到切实可靠的结合点，使乡镇党委、政府的工作与充分发挥和调动广大村民的自觉性、自主性有效结合起来，形成共同努力、有效发展的新局面。

（二）以整合乡镇事业站所为入手，构筑起乡镇事业发展的管理体制。农业税取消后，乡镇党委、政府工作的思维模式及工作重心发生了根本变化。而乡镇事业单位的工作重心、服务方式和服务重点也必须跟着变化。乡镇事业单位的重点是要围绕服务“三农”这一中心，从理顺管理体制上产生变革。建立起符合农村经济社会事业发展和事业单位自身功能特点的事业单位。

要围绕为“三农”服务这一核心职能，分类取舍，将农村社会管理等职能立即归还乡镇政府。重点是保留为农民提供实用技术服务、指导、咨询的服务机构。现在多数事业单位中既承担公益性职能，又承担经营性职能，而且往往是靠经营性服务职能创收来弥补经费不足。二者在实际工作中存在职能交叉和矛盾，需要重新进行职能定位。属于公益性职能的单位，经费主要由财政保障；经营性服务单位要面向市场转换机制，实行市场化运作，逐步转为自主经营、自负盈亏的企业主体。

将乡镇分别定位于中心镇、一般乡镇和小乡镇。中心镇从壮大区域经济和相对集中规模发展的层面出发，可设置农村经济技术工作站、水利站、文化广播电视站、财政所、林业工作站，集中发展公益型服务事业。一般乡镇和边远的乡镇则相对发展服务行业，以促进当地的事业发展。

二、为加快构筑新农村社会保障体系

建立起符合社会主义新农村建设的行政管理体制之后，要根据“从贯彻工业反哺农业、城市支持农村和多予少取的要求，彻底改革和打破城乡二元结构”，构筑起社会主义新农村社会保障体系是农村稳定和发展的重要保证。主要内容包括：

（一）建立惠及广大农民的农村医疗保障体系。在深化基层卫生管理体制改革中，重点推进乡村卫生服务体系建设，调整乡镇卫生院布局，整合卫生资源。重点加强乡镇中心卫生院建设，原则上每个乡镇只保留一所政府主办的卫生院，对卫生院（分院）进行资源重组或改制。加强村级卫生室建设。在建立和完善新型农村合作医疗制度中，重点建立起稳定可靠、合理增长的筹资机制。确保政府投入，鼓励社会团体、企业、个人等捐资支持新型农村合作医疗制度建设。加大投入力度，建立起符合农村医疗救助制度。进一步完善参合农民自主定点就医，使参合人员的筹款得到保证。在保障有病能医的同时，杜绝“因病而贫”的现象再度发生。

（二）建立惠及广大农民的教育体系。随着农业机械化水平的提高，农业产业化、规模化的发展，农民务农的劳动量已明显减少，大量富余的农村劳动力已经流入不同的城市，并长期在城市务工。这既提高了农业效率，增加了农民收入，也对城市发展做出了很大贡献。但在我国4.8亿农村劳动力中，初中及初中以下文化程度的占到4.2亿。大部分农村劳动力科技文化素质偏低、劳动技能不强，不仅制约着农业科技的有效转化和迅速推广，而且制约着农村富余劳力向城镇和二、三产业转移就业。这就要求县、乡政府有关部门一方面加大创新培养新型农民的技能教育培训，以切实解决进城务工者就业的范围，满足其不同的技术要求。另一方面，城市要切实解决好进城务工子女教育问题，从根本上解决因城乡二元结构导致的教育误区。第三，对在城市已有固定职业和固定收入的进城务工人员，要从提高农民群众的文化程度、技能水平等方面创造条件使之逐步成为城市居民，从而提高农民群众的文化素质、劳动技能、道德水平和致富能力，确保农民群众的主体作用得到发挥。

（三）建立惠及广大农民的社会保障体系。建立惠及广大农村居民的最低社会保障体系不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是中国特色社会主义市场经济运行和经济发展的基础性支撑，其功能实际上保障农村居民的基本生活权益，是促进农村经济社会协调发展、维护社会稳定、构建和谐社会等社会安全体系中的重要组成部分。作为一种体系，市场经济条件下的社会保障无疑是多层次的，但就功能和社会责任分担机制而言，社会保障实际上只有基本保障和补充保障两个层次。基本保障的提供是政府的责任，必须纳入政府财政预算，这是市场经济条件下政府税收“取之于民、用之于民”的最重要职能。因此，凡属当地户口的农村居民，其所在政府应就共同生活的家庭成员、年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准的，均应予办理保障手续，保证其生活水平、生活待遇的提高。各级党委、政府要牢固树立“以人为本”的思想，迅速建立和完善农村居民最低保障、农村五保供养等社会保障体系。

（四）建立惠及广大农民的服务体系。随着农村经济社会的发展，农民群众自发地建立了各种形式的经济社会服务组织，为有效管理农村经济社会事务、完善乡村治理结构开辟了新的渠道。近几年，一些地方适应农村税费改革后的新形势，为更好地开展农村基础设施建设和管护，引导农民成立了用水户协会、村民理事会等自我服务组织，在农村经济社会发展中发挥了重要作用。而培育农村新型社会化服务组织是乡镇政府的重要手段，政府要加强领导和引导，特别要在加快推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强有效合作，搞好信息服务，维护成员权益。要把发展农产品行业协会作为进一步转变政府职能、改革农业行政管理体制的重要举措，逐步建立起“政府宏观管理——行业协会中观管理——企业与农户微观经营”的农业行政管理新机制。逐步建立起“龙头企业＋合作组织＋农户”的运营机制，以加快具有当地特色的农业产业化的形成，同时要适应农村税费改革后的新形势，鼓励发展农村法律、财务等中介组织。当前，要适应建设新农村的新形势和新任务，鼓励、引导和支持农民建立村民理事会等服务组织，充分发挥农民的主体作用，让农民为自己的事情做主，真正实现农民自我组织、自我管理和自我服务，以达到共同发展，共同富裕的目标。

三、建立符合新农村建设需要的工作运行机制

适应形势发展的管理体制、稳定的保障体系，加上良好的工作运行机制，是社会主义新农村建设的三个不可或缺的有机组成部分。

（一）改革农村工作评价考核办法。建立与乡镇政府新职能相适应的工作考核评价体系是新时期工作的重要组成部分。考核重点要从注重形式和过程转向注重成果和绩效，突出对乡镇服务“三农”的绩效进行考核。要全面清理、严格控制各类达标升级活动，建立切合实际的激励约束长效机制。

建立乡村干部选拔任用新机制，全面推行乡镇干部“一推两考”（民主推荐、理论考试、组织考察）和直选村党组织的“两推一选”（党内推荐、群众推荐、党内选举）制度。加大对乡镇领导干部选拔、任用和交流力度，继续实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度。在对乡镇干部考察过程中，注重民意调查，广泛听取群众意见。

（二）建立农村工作目标考核奖惩新办法。结合机构改革以及“三定”的要求，建立完善乡镇工作人员的考核奖惩制度。一是公正公平的选人机制；二是科学民主的用人机制；三是合理考核的激励机制；四是完善的监督制约机制。

建立村干部教育管理新机制，重点加强村干部的教育管理。选择一批素质好的村干部到经济发达地区跟班学习。建立健全村级组织自治的议事规则和决策程序。建立和完善民主评议村干部制度。选派乡镇机关或事业单位干部到村协助工作。规范村组干部补助标准。

全面清理市直部门、乡镇和各类考核奖励表彰、检查督查、达标升级的活动，把各自分散考核改为综合考核。考核的重点和考核项目按照落实正确的政绩观以及服务“三农”的新标准进行。同时，引入民意调查等新的考察考核方式。