《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》读书笔记

作者：周米勒 提交日期：2009-3-18 17:59:00

　　《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》读书笔记
　　
　　这本书在公共管理专业中的地位我就不用多说了，几乎一提到新公共管理，就不能不谈及这本书，但是引用并不等于原文，知道十大原则并不等于你就明白书中的原意。所以我还是老老实实地读起了原著。这一读之下，果然对这十大原则有了新的认识。
　　要读本书，首先要明白什么是企业精神、什么是企业家精神。尽管作者并没有给出明确的答案，但是我们可以看出，作者并不是想让政府成为企业，让公务员成为企业家，而是要让政府和公务员学习企业的治理精神，学习企业的管理方法，像企业家那样思维，以他们的精神来进行公共管理。
　　
　　前言
　　
　　作者在这里阐明了写作本书的信念，明确这些信条，可以更好地帮助我们理解此书。
　　一、 我们对政府充满信心；
　　二、我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不可能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角；
　　三、我们相信问题在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制；
　　四、我们相信，无论是传统的自由主义还是传统的保守主义都不是解决我们多级政府今天所面临问题的有效之道；
　　五、我们对平等抱有坚定的信念，所有的美国人都应有平等的机会。
　　作者还解释了“企业家”一词。根据萨伊的定义，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产效率和实效。作者认为萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。
　　
　　序——美国的改革
　　25页的序言犹如是对传统官僚制的彻底批判，正如《时代》周刊封面上的问题：“征服死亡了么？”而答案似乎是肯定的。但是与此同时，政府也出现了改革的迹象，一些小小的改革都能释放出巨大的能量，效率提高，效益提升。在作者眼中，官僚制已经破产，尽管在历史中它起过积极的作用。
　　取代官僚制的潮流就是“企业化政府”。这一趋势首先出现在地方政府，因为他们已经无路可走，甚至破产。他们的改革最终汇聚为这十个原则。作者相信这十条原则是亲眼目睹日益兴起的新型政府的基础，是新政府之轮来一维系的十根辐条。
　　这种变革带来一个全新的问题，“为何政府不能向企业那样来运作？”看了这个问题，许多人会认为政府可以“向企业那样来运作”，但实际上这并不是作者的意思。企业和政府是根本不同的两类组织，政府不能向企业那样运作，所以必须注意完全将企业理论用于政府是不够的。比如作者举例戴明的全面质量管理，它注重于十条原则中的五条：后果、顾客、权力分散、防患于未然和市场（或系统的）机制。但戴明实为私营部门提出这些思想的，所以它的方法也就忽视了另外的五条原则。
　　当然，政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能有企业家精神。
　　对于目前大多数领导人来说，解决公共危机只有两条途径：要么增税，要么节支。但又没有既不增加税收，又不减少教育、道路和医疗保健的费用。作者指出，政府存在着惊人的浪费，好比五花夹心肉的脂肪那样存在于整个官僚体制中，植根于政府的一举一动之中。用企业家的精神去掉这些脂肪会达到同样的效果，所需要的只是一种改革，“一种美国的改革”。
　　
　　第一章 起催化作用的政府：掌舵而不是划桨
　　
　　给治理重新下定义
　　 明尼苏达州的圣保罗市的市长乔治拉蒂默在1986年的市情咨文中总结了他的新思维，她说：
　　 市政府必须进行某些调整，而且在某些方面对传统的角色重新下定义。我相信，市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务时确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题……
　　市政府将更加愿意穿针引线把稀缺的公司资源结合起来已达到我们这个社区的目标。
　　
　　小而有力
　　有人也许会问，如果一个政府实际操作干得少一些，难道那不是一个软弱的政府么？但是我们所看到的圣保罗市那样的多张多少划桨的政府，却明明是力量更加强大的政府。说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划桨的人要大得多。
　　那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和周围国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。
　　
　　把掌舵和划桨分开
　　企业化的政府开始转向一种把政策制订（掌舵）同服务（划桨）分开的体制。德鲁克早就指出，成功地组织是把高层管理和具体操作分开，这样就可以使“高级管理者集中精力进行决策和指导”。
　　{近来国内的改革正体现这一趋势，如深圳的“行政三分”}
　　这就使得“政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”。
　　让决策者货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者，使他们花同样的钱能够得到更大的效益，使他们保持最大限度的灵活性对变化中的情况作出反应，而且有助于他们坚持要求高质量工作表现的责任制。
　　1.掌舵型组织货比三家进行采购时，可以适用那些与群体打交道有特殊技能的专门的服务提供者。
　　2.掌舵型组织货比三家进行采购时，便能够促进试验和从成功中学习。
　　3.掌舵型组织货比三家进行采购时，能够提出更加全面的解决办法。
　　
　　政府雇员：牺牲品还是受益者
　　当然，使用各种非政府机构来划船引起的最大的恐惧，就是许多政府雇员会为此丢了饭碗。这个恐惧是合情合理的。事实上，妨碍政府进入起更多催化作用模式的阻力之一就是大规模解雇工作人员。
　　但是我们已经发现实现这种转变可以不必进行大规模解雇。典型的情况是政府每年有10%的雇员流失，政府常常可以利用这个自然减员来避免解雇。政府也可以把雇员调到其他部门去，或者要求承包商按可比的工资和福利来雇用他们。
　　所以政府雇员并不一定会成为企业化政府的牺牲品。
　　那些把划桨执行转变为掌舵决策的政府，只有少量第一线干活的人，更多的人是决策者、催化促进者和牵线搭桥者。
　　
　　创建掌舵型组织
　　当政府把决策同提供服务分开时，通常发现政府并不真正具备决策的能力。
　　掌舵型组织制订政策，给（公、私）执行机构提供资金，并评估它们的业绩，但是很少自己去发挥执行机构的作用。掌舵型组织常常跨越传统的官僚部门分界线。事实上，掌舵性组织的成员有时是从公营和私营部门吸收过来的。
　　把这个原则在向前推一步，亚利桑那州卫生服务部实际上把掌舵的决策也承包出去了。
　　
　　供应部门、私营部门，或者是第三类部门
　　大多数人受教育时知道供应部门和私营部门各占一方是两个彼此不同的世界。这是官僚主义模式的中心教条。但是世界的变化实在太大，已经不允许我们让这种过时的观点在继续卡住我们的脖子。
　　制约部门在美国生活中所起的作用很少得到充分肯定。
　　我们似乎认为，这一类部门的组织是由私人所拥有或控制的，但同时又是为满足公众的或者社会的需要而存在的，其目的不是为了积聚私人财富。
　　当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用时，常常十分以来第三类部门。
　　
　　私有化是答案之一，但不是唯一的答案
　　私有化市政府箭袋里的一支箭。但同样明显的是，私有化并不是唯一的解决办法。那些从意识形态出发大肆鼓吹私有化的人，相信私人企业总是优于政府，事实上是在向美国人民卖骗人的蛇药。
　　我们可以把个别的掌舵性职能加以私有化，但是不能把治理的全过程都私有化。如果这样做，，我们就会失去作出集体共同决定的机制，就没有为市场制定规章条纹的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。
　　企业界做某些事情比政府强，政府做某些事情又比企业强。
　　“私人承包商修了一条路，并不意味着这条路是私人的。”
　　
　　
　　第二章 社区拥有的政府：授权而不是服务
　　授权是美国的一项传统，美国是一个充满自助组织的国家。但是，当我们组织公共事业时反而忘记了历史的教训。我们让官僚主义者控制了公共服务，那些愿意提供帮助的人反而没有机会。
　　我们这样做就损害了我们的公民和社区的信心和能力。我们造就了依赖性。
　　
　　把所有权从官僚机构那里夺过来送到社区去
　　社区治安、难民安置、回收废品、住房建设、教育这些内容都被授权给了社区。有的社区组织甚至被授权对以被捕的罪犯进行执法。
　　{只有是自己的东西才会去关心，也才能产生最大的收益。授权社区正是这样。只有让社区自己管理，才能让那些真正关心自己利益的人来管理。而传统的统一管理模式中管理者与社区利益没有任何的关系，对社区利益的损失也并不关心，他们关心的只是这种统一管理是否被执行了。在中国，自治的社区或授权的社区还没有真正出现。在北京市东城区北新桥街道的九道弯社区开始在这方面迈出了探索性的第一步，值得关注。
　　另外一点是，授权的社区可以给社区管理者带来极大的灵活性，可以因地制宜，对症下药。每个社区都有自己特有的难点和重点，通过授权，让他们关注这些自己的重点和难点，可以让管理者更有效率。而传统的统一模式显然不能起到同样的作用。}
　　
　　专业服务与社区关心
　　社区授权不仅改变了人们对未来的预计，给人们注入自信心，而且通常还为解决自己的问题提供了比正常公共服务更好的办法。西北大学城市事务和政策研究中心的主任约翰?麦克奈特举了一系列很说明问题的例子，把提供专业服务的体系同他所称的“各种社区群体”相对照，后者指的是家庭、邻里、教堂、志愿者组织。例如：
　　1.社区对其成员的责任关切超过了服务提供系统对其服务对象的责任关切。
　　2.社区比专业人员更了解自己的问题。
　　3.专业人士和官僚机构提供服务；而社区则解决问题。
　　4.机构和专业人士提供“服务”；而社区则提供“关心”。
　　5.比起大型官僚服务机构，社区更灵活更有创造性。
　　6.社区比提供服务的专业人员花费更少。
　　7.社区比官僚机构或者专业服务人士更有效地实施行为规范标准。
　　8.社区针对能力；服务系统针对欠缺。
　　
　　处理好从服务到授权的过渡
　　如果社区受有权是目标，那么政府能起什么作用？政府怎样才能授权给那些利害攸关的人？政府是否简单地放弃由专业人员和官僚提供的服务？
　　当然不是。政府不能强迫人民来自己控制自己的住房、学校和社区。但是政府能够做出好的安排使人民在需要的时候便能接管下去。政府组织可以创造一整套各种各样的机会，不同的社区只要做好准备就可以来利用。强迫长期依赖别人的人一下子自力更生而又不给他们某种过渡性的支持，那是不对的。
　　当政府把所有权和控制交给社区时，他们的责任并不因此而结束。政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任。政府一旦主动放弃掌舵的职责，灾难就常常接踵而至。
　　
　　通过参与式民主给公民授权
　　受有权的最终形式并不只是在解决问题或提供服务方面的所有权，而是政府的所有权。
　　美国人民确实渴望的是对直接影响他们生活的事务有更多的控制，如治安、他们孩子的学校以及想改变他们居住区的开发商。事实上，他们对这些事物如此关心以致许多人每周贡献宝贵的几小时时间义务到学校去工作，在社区里做治安保卫，或者在社区组织里工作。正是在这些领域里美国政府内的参与式民主真正可以实现。
　　
　　
　　第三章 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去
　　
　　“我们相互学习，这就是竞争的含义。”
　　尽管我们中的大多数人喜欢舒适的垄断，竞争却促使我们实行垄断，力争作出杰出的贡献。
　　
　　竞争的种种好处
　　1.最明显的好处是提高效率：即投入少产出多。
　　{实际上，不仅仅是供应部门是这样，私营部门也是如此。}
　　2.竞争迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。完全投入竞争的供应组织除了讨好自己的顾客外，别无选择。
　　3.竞争将李革新；而垄断扼杀革新。
　　4.竞争提高供应组织雇员的自尊心和士气。
　　
　　竞争的种类
　　1.公对私的竞争
　　有些人认为，政府不能同工商界竞争。但实际中并非如此。亚利桑那州成年人精神卫生系统，让公立医院和机构直接同盈利性和非盈利性的按合同提供服务的私营组织竞争；在职业训练方面，公立机构同私营企业之间的竞争已比较普遍；田纳西州最近决定建造三座新监狱，一所交给一家私营企业办，另外两所有州政府办，看谁办得更便宜一些。
　　2.私对私的竞争
　　政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务。这是最最常见的方法。
　　减轻负担也叙事最简单的方法。
　　采购市政府另一种常用的迫使私营公司竞争的途径。典型的做法是，公共机构对一定金额以上的采购合同，必须实行竞争性的招标。
　　签订合同是把竞争机制注入公共服务事业的另一种常用的方法。当然，并非所有的合同都是竞争性的。但是同时，签订合同也是公共组织可以选择的最困难的方法之一，因为起草合同和监督合同需要高超的技能。而许多政府一旦签订了合同，似乎认为自己的工作已经完成。结果许多私营承包商未能履行许诺，更糟的是还进行欺骗。
　　为了做好这一项工作，一些城市往往把服务费中的20%花在合同管理上。此外，虚报低价也是一个普遍的问题。另一种危险是，私营承包商将逐渐发展成为一个垄断组织。最后还有欺诈的危险。
　　但是解决的办法也是相当的简单。如果签订合同符合四项标准，腐败就很难产生。这四项标准是：投标确实是竞争性的；竞争的依据是关于成本费用和业绩质量的可靠资料；承包商进行严密的监测；建立一个相对的非政治性机构履行这个任务。
　　3.公对公的竞争
　　签订合同是相当困难的，以至政府有时宁愿促使自己组织之间进行竞争，以谋求同样的效果。
　　
　　为政府内部的服务工作创造竞争机制
　　以上谈到的多是向公众提供服务。但是，有许多政府机构不是为公众服务，而是为其他的政府机构服务，它们包括印刷、会计和采办机构、通讯和数据处理服务、车队、修理工作以及其他几十种工作。通常它们雇员的头脑中从未出现过需要竞争的想法。
　　
　　竞争的管理
　　在上一小节里，有一段话我认为更适合这个小节的内容。这是明尼苏达州改革运动的一位领导人维恩?约翰逊说的：
　　我并不赞成自由放任。我赞成由控制的竞争。
　　公共政策绝对必须对进行什么样的竞争加以控制，公共政策和资助必须照顾那些没有足够钱的人。对一切事物都不加管制，意味着有钱人会取胜，其余人会失败，我们不能接受这种情况。其次，不能进行破坏性的竞争。例如，必须有消息灵通的消费者，政府必须建立这种系统。在这些范围内，你越能像竞争那样激励市场力量，你就干得越出色。
　　
　　以上的讨论表明，如果要使竞争发生作用，就必须对竞争仔细地加以组织和管理。
　　仔细组织的竞争可以比由供应垄断组织提供服务产生更加公平合理的结果。
　　如果不细心地组织的话，表面看起来竞争型的市场也可能屈服于垄断组织的力量。
　　
　　
　　第四章 有使命感的政府：改变照章办事的组织
　　
　　在过去的十年中，我们已经千百次地看到过同样的情况：被照章办事的庞大官僚机构折腾得灰心丧气的公营企业家们，干脆想个上面管不到的办法，建立更有使命感的小型组织。这是公营权力机构和特殊地区成为今天政府组织中发展的最快的形势的一个原因。
　　企业家是的政府摆脱旧式的规章手册的束缚，并取消明细分类项目。它们规定自己的基本使命，然后指定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章。
　　
　　有使命感的政府的好处
　　有使命感的组织，放手让其雇员以它们所能找到的最有效的方法，去实现该组织的使命。这有明显的好处。
　　1.有使命感的组织的效率超过照章办事的组织。
　　2.有使命感的组织办事更有成效，优于照章办事的组织。
　　3.有使命感的组织的革新精神超过照章办事的组织。
　　4.有使命感的组织的灵活性胜过照章办事的组织。
　　5.有使命感的组织的时期高于照章办事的组织。
　　
　　清除政府航船的船底附着物
　　我们怎样建立有使命感的组织呢？首要的任务是清除多年积累的规章制度和过时的陋习的重负。每年总有一个典型的企业被迫删除它的一些产品或劳务，因为没有人买它们了。但是在政府里，管理人员缺乏刺激去剔除他们的产品。他们只是增加越来越多的业务和规章，这支最后出现财务危机或抗税，才被迫进行大规模的削减，典型的做法是大砍一气。
　　为了去处种种陋习，各州政府实行了种种办法，其中有：
　　“日落”法。这种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效，否则就从此失效，因而迫使其进行定期审查。不幸的是，“日落”法没有实现其承诺。除非各个政府对它们的活动和规章的结果进行评估，否则，“日落”审查委员会要了解它们是否值得保留是有困难的。
　　审查委员会。他们检查政府的规章活动，剔除过时的内容。
　　零基预算法。要求各机构证明它们每年预算的每个部分都是正当的。这在理论上是个好主意，但在实践中已证明太累赘、太费时、太繁文缛节，管理人员不容易操作。在大多数地方，它们已由于自身的重负而消亡了。
　　
　　建立有使命感的预算制度
　　大多数的公共预算把政府部门的经费分成几十个不同的会计科目，叫做明细分类项目。原先这样做是为了对政府官员进行控制，在各个方面对他们实行限制，使他们不能突破市议会或立法机关所批准的每一个明细分类项目的经费。但是，由于把资金分割成明细分类项目，我们每年要浪费数十亿美元。还有更糟的事情，如果管理人员在本财政年度结束时没有把预算资金全部花光，那么他们就会失去节省下来的钱，而且第二年他们得到的预算资金将比今年减少。
　　精明的管理人员会把每一个明细分类项目中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明政府机构为什么会变得如此臃肿。原因是我们的预算制度实际上是在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财。
　　
　　费尔菲尔德市的支出控制式预算
　　1979年，加里福尼亚州北部的费尔菲尔德市想出了一种解决办法，即大致上采用编制家庭预算办法，设立各种费用开支的大科目，如果出现突破，或者出现某种机会，就把一个会计科目的资金转移到另一个会计科目上。由此，政府的预算发生了变化。到1981年，加利福尼亚州已将费尔菲尔德市列为全州财政最佳的四个城市之一。到1991年，该市各部门的支出比他们得到的拨款少610万美元。
　　
　　有使命感的预算的优点
　　1.有使命感的预算激励每个雇员节约资金。
　　2. 有使命感的预算可腾出一些人力财力对新的想法进行试验。
　　3. 有使命感的预算给管理人员所需要的自主权以便对正在变化中的情况作出反应。
　　4.有使命感的预算创造可以预计的环境。
　　5.有使命感的预算大大简化了预算程序。
　　6.有使命感的预算使花于审计师和预算法官的开支节省数百万美元。
　　7.最后，有使命感的预算可以使立法机关把精力集中于重要的问题。
　　
　　改变照章办事的人事制度
　　比明细分类项目预算制度更具有破坏性的唯一事情时，围绕文职人员而建立的人事制度。其结果形成了一种制度：管理人员不能管理，无用之人继续留在岗位上，士气低下。
　　在联邦一级，1978年的文官制度改革法作出了某种承诺，但是里根政府几乎没有利用它。一个例外是所谓的中国湖试验。这是该法准许的一个示范性项目。所有的工作分成只有五个种类，即专业性、技术性、专家性、行政管理型和办事行的。它把通用等级的全部十八级加以压缩，成为每一类分别包括四、五或六个工资级。中国湖的试验显示出了通往现代人事制度的途径，这是由于它显示了下列成就：
　　工作分类和工资级别划分的宽；
　　市场薪金；
　　根据表现支付报酬；
　　根据表现而不是根据资历提升和解雇。
　　其他重要的因素包括：
　　雇佣制度。它允许管理人员在合法的和“非歧视行动”的指导方针下，雇佣最合适的人才。
　　积极招募最优秀的人才。
　　简化被辞退雇员的上诉程序。
　　其人武部失去改革文官制度，而是为现代政府确定合适的人事制度并建立这种制度。
　　
　　建立有使命感的组织
　　一个组织在取消明细分类项目预算、文官制度和陈旧的规章和计划后，下一个任务就是要确定自己的使命，并围绕这一使命组织起来。
　　1.制定一项使命声明
　　使命声明也许是一个政府组织的一项最重要的资产。拟定一个组织基本目的的具体做法是，对该组织的各个成员所持有的一切不同的认识和观点进行辩论，以决定一项基本的使命。
　　2.分割和划分
　　将大组织分成小组织叫做“分割”，把派生出新的小组和组织的做法叫做“划分”。鼓励每个组织确定自己的使命。
　　3.根据使命而不是根据分管范围进行组织
　　不是围绕使命而是围绕分管范围建立的组织，往往会相互矛盾。解决办法是围绕使命而不是围绕分管范围重新进行组织。
　　4.建立围绕使命的文化
　　为了使一个组织的成员把该组织的使命铭记在心，领导人要创造一种围绕这项使命的文化，阐明自己的价值标准，塑造所需要的行为。
　　5.建立允许失败的机制
　　“你可以在允许你坐的地方学，也可以在允许你犯错误的地方学。”
　　
　　一种新的责任制
　　扩大有使命感的预算和人事制度，存在着三大障碍。第一个是思维定式。第二个是有些当选的官员希望通过明细分类项目，保持对政治拨款的控制权。第三个是立法机关和行政当局之间通常缺乏信任。
　　彼得德鲁克很早以前就指出，“控制最后的10%的现象所花的费用，总是超过控制前面90%现象的花费。”如果清除腐败所花的费用远远超过我们这样做的所节约的费用，那么是否指的花费呢？
　　还有另外的办法。具有企业家精神的政府可以依靠有关政府开支的结果（政府计划的成本和质量）的信息，去发现欺骗和不正当行为。一个世纪以前，要隐瞒腐败比较容易。今天，有了信息技术，要隐瞒腐败就比较困难。通过仔细衡量结果，具有企业家精神的组织可以把
　　
　　对规章的需要减少的最低限度。
　　这种利弊权衡是允许清除航船船底的附着物的必要条件。
　　我们将在下一章看到，具有企业家精神的政府是管理人员对其后果负责。
　　
　　
　　第五章 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款
　　
　　几年前，伊利诺伊州公共补助局决定重新审查它向私人疗养院提供补偿的办法，这些疗养院接纳享受医疗补助的病人。它给多少钱是根据提供护理的程度而定，对于需要较多护理的重病人给得较多；对于需要较少护理的病人给得较少。看起来，这完全合乎逻辑和公正。
　　显然，该州由于对卧床不起的病人给的钱较多，从而在经济上刺激疗养时病人卧床不起，而不是鼓励他们起床，参加体育锻炼和帮助他们独立活动。由于拨款的计算方式重视投入而忽视结果，因此它产生了同该州本来的意图适得其反的效果。
　　具有企业家精神的政府谋求改变这种补偿和奖励方法。政府机构有企业家精神的官员们知道，当根据效果拨款是他们就会全神贯注于业绩。
　　官僚主义的政府由于不衡量效果，也就是很少取得效果。它们在公共教育上花的钱越来越多，但是考试分数和退学率几乎没有改观。
　　官僚主义的政府由于掌握有关效果的信息很少，也就根据其他情况支付其雇员的工作报酬，即根据他们的资历、他们掌握的预算资金的多少和人员的多少，以及他们权力的大小支付薪水。于是，它们的雇员便竭力维护自己的职位，搞自己的“独立王国”，谋求扩大预算，争取更多的人员和更大的努力。
　　这种传统的做法一直延续到现在，因为对政府的最终考验不是业绩，而是重新当选。正如一名周一员所说：“我们的业绩评估是看能否取悦于选民。”
　　不过，我们现已不再处于平常时期。今天的公民不愿为服务支付高额税款，因为服务价格在扶摇直上，而质量却每况愈下。
　　结果，负责任、业绩和效果等词汇开始响彻政府大厅。幸运的是，我们现在具备必要的技术，使这些词汇具有力量。
　　并不是政府做的每一件事所产生的效果都能测定。例如，我们怎样去测定国务院外交官们的业绩？但是，企业家式的领导人正在从令人惊讶的种种公务活动中制定测量效果并给予奖励的新办法。
　　
　　注重业绩的领导者：加利福尼亚州森尼韦尔市
　　森尼维尔市实际上采取了数千项措施。在每一个计划领域，该市阐明了一系列“总目标”，一系列“社区条件指标”，一系列“具体目标”，一系列“业绩指标”。总目标是非常显而易见的，“为该社区的人和财产提供安全可靠的环境”，“控制火灾和危险物资事故发生的次数和严重程度，保护社区内人民的生命、福利和环境”。
　　“社区条件指标”向该市提供有关当今生活质量的信息。例如：
　　 臭氧超过标准的天数
　　 平均行车100万英里发生的车辆交通事故数
　　 领取儿童抚养补助的人数
　　 处于贫困线和贫困线以下的人数
　　“目标”一栏为每一个市政单位规定了具体的目标。例如，街道美化方面的一个具体目标是“保持树木和灌木处于健康状态，损失系数不超过5%”。
　　“业绩指标”一栏提供了测量服务质量的具体措施，用来表明各单位在争取达到其目标上做得怎样。他们还包括一些数字。例如：要在两个月内更换的树木占需要更换的树木的百分比。
　　对娱乐设施投诉的人数。
　　森尼维尔市所有的措施并非都是同样地有用的。管理人员不断地改进这些措施，去除那些被断定为不恰当的或不值得花钱去采集的数值。
　　由于市议会对结果有所控制，因此它乐意取消束缚大多数政府管理人员手脚的许多规则和预算的明细分类项目。
　　由于森尼维尔市能测量每个人单位工作的效果，因此它也就能根据管理人员的成败而予以奖励，如果一个单位在服务质量和生产率上超过目标，它的管理人员就有资格得到其薪金10%的奖金。
　　
　　业绩测量的力量
　　测量自己工作效果的组织，即使未把拨款或报酬同效果联系起来，也会发觉测量得到的信息会促使自己发生变化。
　　测量能推动工作
　　“你只要测量某件事，人们就会作出反应。”
　　若不测定效果，就不能辨别成功还是失败
　　看不到成功，就不能给予奖励
　　不能奖励成功，就有可能是在奖励失败
　　看不到成功，就不能从中学习
　　看不到失败，就不能纠正失败
　　展示成果，能赢得公众支持
　　
　　让业绩测定发挥作用
　　起初采取粗糙地测定业绩的措施；接着是受到抗议和压力，要求改善这种措施；再接着是制定比较先进的措施——这样一种模式凡在测定业绩的地方是很普遍。它说明，为什么这么多的政府组织认为，即使开头差，也比没有开头强；即使测定措施笼统，也比没有措施好。所有的组织在开始都会犯错误，但随着时间的推移，它们往往不得不改正错误。
　　1.按业绩付酬
　　最普遍的战略是按业绩付酬，即对业绩好的个人或集团实行某种形式的业绩加薪制度或奖金制度。
　　传统的做法是根据“目标管理”进行的。管理人员每年同他们的上司坐下来谈判，商定一系列目标。凡是达到或超过其目标的管理人员，便有资格得到奖金，或得到业绩加薪。
　　不幸的是，这种做法的效果也许是最小的。它最明显的缺点时，具体目标很少同该组织的关键效果（服务的数量、质量和成本）发生关系。这种制度容易蜕化成主观主义和徇私情。
　　在典型的目标管理制度下，管理人员还往往人为地把自己的目标订得很低，从而能保证达到目标。另一些管理人员则通过牺牲该组织的更加根本的目标——服务质量差，来达到自己认为的目标。
　　最后，严格的目标管理制度还可能引起组织内部的冲突，每个部门过分地把精力集中于达到自己的目标，而忽视影响其他部门或影响使顾客满意的最终目标。
　　森尼维尔市避免了上述问题中的大部分问题，办法是把服务数量、成本和质量的实际水平（其中有些项目要用顾客满意的程度来衡量）定为目标。
　　森尼维尔市在实施目标管理制度中发现了一个缺点，即事实上人们的动力来自担忧。这种制度的头号问题是它向人们施加各种压力，而人们还不习惯去对付。
　　一种解决办法是，奖励集体而不是个人，或者除了奖励个人外，还奖励集体。理由是奖励个人会鼓励人们隐匿信息相互竞争，而奖励集体会鼓励人们分享信息一起工作。
　　2.按业绩进行管理
　　越来越多的政府采用一种办法——全面质量管理。
　　戴明认为，大多数组织只有15%的问题是由其有关的工作人员和管理人员引起的。其余85%的问题的根源在于这些人工作所涉及的范围更广泛的制度，如教育制度、预算制度、人事制度等等。业绩工资给予人们以改进业绩的刺激，当并没有给他们以权力或手段去改变问题背后的制度。
　　戴明的办法是利用业绩数据来确定问题之所在，然后向雇员提供种种可用的手段用来分析问题、找出其根源，制定解决办法，付诸实施。
　　戴明还指出，如果雇员们也参加制定解决问题的方法，这些组织也就有可能最有效地解决自己的问题。全面质量管理已被各级政府组织采用，但实际上，这些组织中的大多数组织是实行了戴明的一部分做法。大多数组织让停留在只解决15%的问题的范围内，而不是去改变自己的组织。
　　3.按效果作预算
　　效果管理和全面质量管理都是促使组织根据得到的业绩信息而采取行动的有效手段。但在政府方面，最重要的杠杆——最强有力地推动运作的制度乃是预算。讲究效果的组织发现，他们最终需要的一种预算制度不是根据投入而是根据效果来拨款。
　　这样做有几种办法，取决于有关的服务和组织。第一种办法是简单地把产出测量和效果测量同有使命感的预算联系起来。
　　第二种是森尼维尔市的办法，根据所希望得到的服务水平实际编制预算，既花钱“购买”一定数量和质量的服务。对于具有明显和确凿效果的服务，例如街道养护和职业培训，这并不是困难的事情。
　　至于其他的服务，要“花钱买”效果是困难的，但要“花钱买”产出是可能的。