保障性住房融资的国际经验借鉴：政府作用

杨赞 沈彦皓
摘要：住房保障政策是政府为解决市场失灵和保障居民基本居住需求而推行的一项公共政策，政府在支持保障性住房建设中应起到重要作用。当前制约我国保障性住房建设规模和建设速度的最主要瓶颈就是资金投入不足、融资渠道有限，因此如何正确定位并发挥政府在保障性住房融资中的作用是确保资金持续投入、顺利达成“到2012年末基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题”目标的关键。本文通过借鉴发达国家政府在保障性住房融资中的作用，为我国政府明确责任、更好地处理保障性住房融资问题提供一些启发和建议。
关键词：保障性住房融资；国际经验
根据2010年住房和城乡建设部等六部委联合印发的《关于做好住房保障规划编制的通知》，到2012年末需要基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，力争到“十二五”期末，人均住房建筑面积13m2以下低收入住房困难家庭基本得到保障。但是同时全国人大常委的调查研究表明我国保障房建设进度缓慢，截至2009年8月底完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6％，这其中的重要原因之一就是资金不足，融资渠道有限。
由于住房保障政策是政府为解决市场失灵和保障居民基本居住需求而推行的一项公共政策，政府在支持保障性住房建设中应起到重要作用，因此如何通过借鉴国际先进国家和地区的经验，明晰政府在保障性住房融资中的作用和责任，是推动保障性住房建设持续发展的关键。
1、政府与保障性住房融资
融资机制是住房保障体系的核心环节，明确政府在保障性住房融资机制中的主导地位是确保建设资金有效供给，实现保障性住房建设可持续发展的关键。这是因为：
(1)保障性住房是政府为解决市场失灵而提供的一种准公共产品，政府在保障建设资金方面负有天然的责任。获得适当的住房是公民的基本人权，但是由于垄断性、外部性以及信息不对称性，商品住房市场无法在资源配置过程中发挥有
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效作用，从而导致居民的基本权利难以完全通过市场机制得到保证，因此住房保障是社会保障体系中的重要组成部分，也是政府维护社会公平的重要职能。表1显示了主要发达国家政府在保障性住房供给中的重要作用。
(2)保障性住房投资回报低社会资金介入动力不足。由于保障性住房投资收益率低、投资回收周期长经营管理相对复杂，因而对社会资金吸引力较弱。在这种情况下政府的主导作用尤为关键，社会资金能否顺利进入保障性住房领域，取决于政府提供的优惠政策、设计的利益激励、风险分担机制以及合作模式是否符合社会资金的投资意愿。
(3)在商品住房市场与保障性住房市场结构发展不均衡、商品住房市场过于膨胀的背景下，政府在保障性住房融资中的主导作用就显得更为重要。目前中国住房市场中商品住房和保障性住房的结构比例失衡严重，要想在短时间内改变这一局面，除了依赖市场自身的力量外，更需要政府的有力介入。
从国际发展趋势上来看，围绕政府和保障性住房市场的讨论已经从政府是否
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应该对住房保障承担责任，转移到政府如何更为有效地推进保障性住房建设。解决资金不足问题是推动保障性住房建设的有力保证，目前发达国家政府在保障性住房融资机制中的作用体现出以下三方面的主要变化：
(1)从单一政府供给模式向以政府为主导的多元融资模式转变。一般认为政府财政支持是保障性住房建设资金的最主要来源，但是由于保障性住房建设需求量大，过多的供给方补贴不仅容易挤占其他公共支出，而且可能转嫁到纳税人身上，因此在补贴住房供给的同时，加强财政支出对需求方的补贴，并通过各种制度安排为多元化融资主体提供激励已成为重要趋势。
(2)建立制度化合作，引导开发商投资建设保障性住房。从表1可以看到，在一些发达国家，虽然政府部门仍占据保障性住房供应结构的主要比重，但已经有越来越多的私营开发商介入保障性住房投资建设，在美国这一比例已上升到69％。私营企业的介入不仅能够拓宽建设和运营保障性住房的资金来源，同时能提高效率、降低风险，因此政府在保障性住房中的角色正在由直接投资者和经营管理者转变成为提供这类公共服务的监督者、指导者以及与私人企业的合作者。
(3)创新融资模式，通过资本市场吸收社会资金。随着资本市场日趋完善，通过资本市场吸收社会资金投资保障性住房已成为发达国家解决保障性住房建设资金问题的重要手段。为此，政府不仅需要构建稳定的政策环境，同时要建立规范的金融市场，开发多种金融产品，增加投资者的投资机会。
2、政府在保障性住房融资中的国际经验借鉴
2.1、中央政府和地方政府职责分明，共同参与保障性住房融资
发达国家中央政府和地方政府共同参与保障性住房融资，不过两者的职责各有区分。一般来说，抵押贷款机构和税收工具由中央政府控制。同样住房津贴主要也由中央政府负责，只是目前地方政府也越来越多地参与发放住房津贴，并采取相应措施帮助津贴受惠者改善住房条件。
奥地利、比利时、德国、瑞士、加拿大和美国等国都是由中央政府管理的联邦制国家，在这些国家都有把保障性住房融资的责任由中央政府层面下放到各州或省层面的趋势，不过美国和加拿大的中央政府仍然保留向保障性住房供应商提供运营补贴以及向新增投资提供融资或财政激励的融资责任。在向各州或省下放融资责任的同时，奥地利的中央政府还专门设计了一套国家制度来管理和监督保
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障性住房供应商。除此以外，中央政府通过政府间正常预算协商向地方住房政策施加巨大的影响力，提高地方政府的积极性。
2.2、通过制定金融和财政政策，解决保障性住房资金缺口
纵观发达国家保障性住房制度的发展历程，各具特色的金融和财政政策安排一直是各国政府解决保障性住房建设资金短缺问题最主要的方法。政府通过制定税收政策，监督和管理税收实施直接或间接地为保障性住房提供资金支持。一方面，房地产税收成为许多国家基础设施建设以及保障性住房的稳定资金来源。在美国和欧共体房地产税是政府收入的主要来源，并且成为保障性住房长期稳定的财政来源。另一方面，政府通过制定和实施灵活多样的税收政策，鼓励私人机构开发建设廉价住房，向低收入者供应。例如，美国通过1986年的税制改革法案推出低收入住房返税政策方案，制定具体减免税额的条件、方式和方法，并且在联邦住房管理局(HFA)定期监督和检查下，对住房运营产权，企业竞争选拔等方面严格管理。在德国，政府为了鼓励中等收入者建房、购房，对建房费用、贷款、土地等方面制定了多样的税收优惠政策。
通过金融机构解决保障性住房建设和管理所需的巨额资金也是各国政府的主要责任。在美国，保障性住房建设的主要资金来源是资本市场，但是联邦政府在保障性住房融资中仍起到制度设计、担保保证以及监督管理的主要作用，并且通过制度框架引导市场机制配置保障性住房建设资金。例如，地方政府可以至多抵押年度拨款的1/3通过向金融机构贷款等形式筹集建房资金，联邦政府对偿还进行担保，提供贷款资信，还贷的资金从地方政府与联邦政府签订的合同所规定的年度拨款中支出。在英国，政府在保障性住房融资中主要起到国家基本保障责任，通过监管和补贴民间专营机构——住房协会直接参与保障性住房的运作。而在日本，直接采取由政府和官方金融机构融通保障性住房建设发展资金的办法来弥补资金缺口。日本用于公有资金住房的财政拨款占中央财政支出比例较高，而且通过隶属于国土交通省及财务省的金融公库，向保障性住房开发商提供长期低息固定利率贷款，其资金来源于政府财政投资和贷款(陈劲松，2006)。
2.3、鼓励和吸引私营企业投资参与保障性住房建设和经营
发达国家几十年的经验已经表明政府并不适合直接投资建造保障性住房，政府更适合的角色不是执行者，而是引导者，即引导私营企业投资建设保障性住房，
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从而达成政府在住房保障方面的目标。
一般而言，这需要政府制定一系列的激励机制引导市场，从而增加私营企业在保障性住房中的投资。国外常见的激励政策工具包括：提供财政鼓励，增加保障性住房投资(例如爱尔兰、法国、丹麦、荷兰和美国)；实施公共补贴，撬动私人投资(例子包括法国、英国和加拿大)；以及更大程度上使用土地利用规划体系引导市场行为为保障性住房建设创造机会，这在英国、法国，爱尔兰，荷兰以及美国和加拿大的部分地区已经得到实践。
除了常规式地使用土地规划、财政和金融激励工具吸引私营企业，公私合营融资模式在保障性住房领域也开始得到发展。PPP融资模式强调地是政府部门和私营企业基于优化资源、降低风险和增加回报的“双赢”考虑下的合作。因此只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方在求同存异的前提下实现项目目标这就要求政府首先通过健全法律法规完善融资体系，制定支持政策，吸引私营企业参与，使得私营资产具备合理的收益。此外政府必须建立健全风险分配机制，对那些投资者无法通过市场行为应对的风险进行担保，减少私人投资者的额外风险。英国在保障性住房融资实践中引入了一种住房PFI，私人主动融资)融资模式。在PFI框架下，地方住房当局向私营承包商授予一份长期合同，该私营承包商一般由银行、房屋承建商和住房协会共同组成。私营承包商会提供一系列住房服务，包括住房修缮和维护。住房PFI融资模式的核心目标是通过把风险从政府公共部门转移给私营部门，发挥私营部门技术和管理上的优势，从而降低项目成本，缓解公共财政压力，提高保障性住房产品的供给效率。项目资金由中央政府以PFI返税金的形式提供这样地方政府就可以用这笔资金来“购买”私营部门的服务。
2.4、引进资本市场，增加融资渠道
尽管许多发达国家的政府部门试图通过实施各种优惠政策来吸引私营企业投资，但社会资本在保障性住房建设中的作用仍然较为有限。因此就需要探索更加创新的多方共赢融资模式，引导社会资本愿意并且主动投入保障性住房建设。
美国政府于20世纪80年代开始运用政策手段引导房地产投资信托基金发展保障性住房。由于保障性住房投资风险小、收益相对稳定因此吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者，并大大激发了REITs投资于保障性住房的热情。1986
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年至1995年期间，美国共有80万套符合建设标准的中低档住房投放于市场，其中很大一部分是以保障性住房为投资目标的REITs开发的项目。
在荷兰，保障性住房建设领域最显著的变化是不再完全依赖政府贷款，而是更多地通过资本市场解决资金问题。荷兰政府在这方面做出了一系列制度安排：与住房协会和市政部门联合，中央政府建立了许多服务于社会公平目标的金融中介机构，一方面改善保障性住房服务部门的财政状况，另一方面帮助提高低收入家庭的购买力，这些金融机构包括向住房协会提供贷款的保障性住房保证基金(WEW)以及帮助财政状况逐渐恶化的住房协会的保障性住房中央基金(CFV)等。
瑞士政府曾进行过一项住房体制改革，建立了一个旨在向保障性住房提供私人投资的中介机构。该机构全称是非盈利住房建造商中央签发办事处(EWG)，可以经联邦政府担保发行债券。EWG通过发行期限为5到7年的债券为保障性住房建造商提供长期低息投资，大大提高了保障性住房建造商从资本市场获得建设资金的能力。
2.5、利用土地市场，支持保障性住房建设
在很多国家，土地也被视作是保障性住房融资的一条重要的途径，许多地方政府利用土地市场支持保障性住房建设。在美国和欧洲，将地方政府拥有的土地捐赠、租赁或出售给保障性住房开发商和管理机构是一种常见的做法。一些地方政府首先取得零碎的小块土地，然后将其整合在一起出售或捐赠给保障性住房开发商和非盈利住房机构。
这种土地供给行为通常与实行土地银行政策的地方政府联系在一起。土地银行的一个作用是保护土地，并将其用于促进保障性住房建设或置换新土地。土地银行也涉及整合小块土地实现规模经济以及协商土地交换。另外，土地银行还能帮助政府在预测某块土地具备升值潜力的前提下取得这块土地，然后待其升值后将其卖出得到土地增值收益，将其直接用于保障性住房建设。美国的保障性住房建造商非常支持土地银行，因为相对于开放的土地市场而言这能帮助他们更容易地取得廉价土地，得到更多的时间做出决策、筹集资源，并且减少土地持有成本，这些优势原本都是私营企业介入保障性住房建设的关键障碍。
3、对中国的启示
3.1、逐步转变政府角色
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在保障性住房融资中，中央政府和地方政府都发挥着重要作用，但是为了扩大资金来源、保障资金供应的可持续性，需要转变政府角色，更大程度上发挥社会各界，发挥市场的作用。在这种新思路下，各级政府应由目前的直接投资者和经营管理者，逐步转变为保障性住房融资的引导者合作者和监督者，在这一过程中政府应制定有效的财政和金融政策，加强与私营企业的合作，发挥资本市场融通资金的作用，并利用土地市场间接融资。此外中央政府和地方政府之间应加强协调、明确职责，共同服务于住房保障目标。
3.2、积极引导形成政企合作共建的局面
根据国家工商总局数据统计自2002年起我国民营经济绝对量占GDP比重超过了50％，这些具有一定资金、技术和管理优势的民营企业具有较强的市场竞争能力，因此在我国通过合理的制度安排引导私营企业介入保障性住房投资建设已具备一定土壤。2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》在第三部分第十三条明确提出，“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策”，这可以看作是我国政府在引导民营开发商介入保障性住房投资建设方面迈出的坚实一步。
但要确保这种政企合作共建模式得到顺利实施，政府还需要进一步做到以下几点，首先是建立健全相关法律法规，尽快完善我国投资法律法规，使其适应形势的转变：其次是制定合理的风险分担机制和有效的监管机制，为私营企业放心进入保障性住房投资建设领域创造良好条件；再次是优惠政策，中国不少城市曾尝试引导开发商建设保障性住房，但结果并不理想，归根到底是由于回报低，开发商没有投资热情，因此在原有的土地划拨，税收减免等政策外，还需要力度更大的政策支持；另外还要注意保障私营资产安全性，降低企业融资成本。
3.3、政府引导和创新其他融资渠道
各国经验表明，积极，灵活的财政和金融政策是加大保障性住房建设的基石，能够起到放大政府财力的作用。近年来，中国政府在直接财政拨款支持保障性住房建设的同时，也开始注重研究设计其他财政和金融政策工具。2009年国家财政部以代发的形式绕开《预算法》约束为地方政府发行2000亿的地方债。国务院明确规定，地方政府债券资金主要安排用于公益性建设项目，包括保障性安居
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工程。这是我国政府利用金融政策支持住房保障的一个亮点，也是一个突破口，但是要进一步发挥好财政和金融政策的作用需要更多的努力。
与此同时，我国政府还需要借鉴发达国家经验开拓其他融资渠道。引进资本市场开展房地产证券化、推行房地产投资信托基金、利用土地市场为保障性住房建设间接融资等方式的时机都已逐步成熟，其中REITs作为国际上运用较为成熟的融资工具，近来在我国保障性住房建设领域得到了极大关注。
但是必须注意到，REITs能否成功应用于保障性住房领域，政府将起到关键作用。一方面，由于按照市场机制，公益类物业的收益率很难达到投资者要求，因此就需要政府做出让利安排，即从土地供给到最后的企业税收环节合理制定优惠政策，确保投资者最低收益要求；另一方面是对REITs保障性住房运营的监督管理问题，政府应当加强立法管理，以法律形式约束REITs的逐利行为，维护低收入家庭的住房权益，避免可能产生的不规范运作，防范可能的风险。
摘自：《现代城市研究》2010年第9期
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