【摘要】城市规划学科发展至今，已涌现出诸多规划理论。其中 20世纪 60年代由西方规划学界提出的沟通式规划理论，近年来逐步进入了中国规划师的视野。伴随着中国民主化进程的不断推进及城市规划中产权利益矛盾的日益凸显，该理论迅速引起了学者的关注。本文对沟通式规划的起源、主要思想、规划方法等内容进行系统性梳理，对沟通式规划在中国如何更好地运用展开思考，提出了增大公众参与规划的权利、将沟通式规划纳入法制化轨道、在规划编制中设置沟通参与评估部分、规划专业教育中增加沟通式规划技能训练等建议。
引言
中国城市规划近年来逐渐由增量规划转型至存量规划，诸如旧城更新、产权重建、拆迁安置中错综复杂的“产权矛盾”越发凸显。随着《物权法》和《城乡规划法》的相继出台，公众对规划的参与意愿明显增强。规划师必须提前准备，以应对规划的大众决策而不仅是精英决策的新挑战，同时也应该借鉴国际经验以应对中国规划环境的不断变化。
“Communicative Planning”一词可翻译成“沟通式规划”，亦有学者将之翻译成“沟通规划”或“交往式规划”等。沟通式规划促使城市规划师与其他利益主体和利益集团进行合作，规划应当综合地反映这些主体的利益。作为规划的方法论，沟通式规划能够更有效地反映社会各阶层的综合利益。西方实践证明：沟通式规划为产权逐渐复杂多元的现代规划提供了一条行之有效的途径。而沟通式规划在中国的适应性如何，需要在扎实研究其理论的基础上不断在实践中加以检验。
1 沟通式规划的研究进展
沟通式规划自20世纪90年代走进规划学界便得到了众多规划学者的追捧。朱迪斯·英尼斯（Judith E. Innes）描述道：“最近出版的规划著作中阐明了这样一个事实——规划师已逐渐直接或间接地扎根于大众及个人的沟通网络当中”。笔者在ISI文献检索平台以“沟通式规划”为主题词搜索到58篇文章，以“城市规划”为第一主题词，以“沟通”、“协作”、 “对话”、“商谈”、“共识”、“治理”、“参与”等为第二主题词交叉搜索到文章十余篇到百余篇不等。研究学者方面，比较著名的有约翰·福里斯特（John Forester），约翰·弗里德曼（John Friedmann），帕齐·希利（Patsy Healey），托雷·萨格尔（Tore Sager），朱迪斯·英尼斯等人。近年来，越来越多的学者将沟通式规划理论系统翻译并引进国内，在推动国内规划理论的完善及规划方法的转型方面开展了诸多有益研究；并结合我国规划编制实际，探索适合我国国情的沟通式规划编制过程；亦有学者对于沟通式规划这种新的规划方式是否适用于发展中国家展开讨论。
城市规划学科诞生于19世纪英国工业革命时期城市发展中暴露出的公共卫生问题，其规划理论总是随着社会变革而不断发展完善。20世纪后半叶，西方城市规划界经历了由推崇综合理性规划到更加重视沟通式规划的转变。20世纪80年代后期更是形成规划界所谓的“交往转向”（Communicative Turn）。虽然沟通式规划理论（Communicative Planning Theory）自身成型较晚，但规划过程多元主体的思想早在20世纪60年代就已经被提出，即达维多夫（Davidoff）创立的倡导规划理论（Advocacy Planning Theory）。之后，福里斯特、弗里德曼、萨格尔、希利、英尼斯等学者，结合哲学、政治学、社会学等学科的发展不断充实创新了“倡导规划理论”，由此产生了“沟通式规划”、“交往规划”、“协作规划”、“激进规划”等诸多理论。虽然这些理论的方法及形式各有不同，但其理论内核是相同的，即在多元主义的思想前提下，将规划看作一个为建立共识而促进社会合作的过程，倡导政府、规划师与社会通过可以被理解的（comprehensible）、真实的（true）、正确的（right）、真诚的（sincere）沟通，在理性辩论的基础上确认理性主张，形成关于规划的共同策略。可以说，沟通式规划理论并不是一个单一的理论（theory），而是一个理论群（theories）。
沟通式规划理论的出现，除了规划的有效实施这一原因外，更重要的是来自于一种民主参与式规划理想的激励。1989年，福里斯特将当代德国社会哲学家哈贝马斯（Habermas）的“沟通行动理论”（Theory of Communicative Action）引入规划领域，该理论可谓沟通式规划理论的思想源泉。根据哈贝马斯的沟通行动理论，沟通式规划的规划参与者应该具有相似的社会背景、知识背景、利益需求、经济地位等社会属性，但在实际中，这样的沟通情境是很难实现的。因而国内外学界对于沟通式规划局限性的批判主要集中在对规划参与者的同质性要求过高、规划权力难以均衡、对规划实体的忽视以及公平与效率无法兼顾等方面。
2 沟通式规划的理论研究
2.1 沟通式规划的构成要素
一个完整的沟通式规划通常由以下要素构成：规划参与者（participants）、沟通环境和方式（environment and manners）、规划权力（power）、规划信息（information）以及价值观（values）（图1）。
规划参与者是沟通式规划的主体，通常包括决策者（decision-maker）、规划师（planner）、专家（expert）、开发商（developer）、利益相关者（stakeholder）以及大众（public）。规划参与者之间的关系微妙而复杂，他们常常因为相同的目标而形成利益集团，也常常因分歧而相互对立，他们在协调中相互学习、加深理解。沟通式规划中的规划师游走在各利益集团之间，组织并促进他们之间的互动。规划参与者的数量及相关程度很大程度上决定了规划的过程及成果质量。
沟通环境和方式对于沟通式规划非常重要，公开、平等、自由的沟通环境和方式是一个沟通式规划成功的基础。哈贝马斯在“沟通行动理论”中指出，良好沟通的基本方式就是谈话（talk）。谈话是有实际意义的，对话及其他形式的交流改变了人和事。除非有大量的交谈，否则难以清晰地表达信息的精确性及内在含义。同时，深入的沟通、践行、协商也深刻影响了决策者。沟通意味着展示规划参与者各自的价值观、需求、感受、恐惧和脆弱性。所以在沟通过程中的表情和语调，以及外表和行为举止都会直接影响沟通的效果。另一种有效的沟通方式是图示化语言，它将沟通信息明朗化，将因专业知识及语言造成的隔阂降到最低，从而促进了有效沟通的进展。
规划权力似乎从一开始就贯穿于所有规划之中。福里斯特在《面对权力的规划》（Planning in the Face of Power）一书中阐述了规划过程中的权力关系。在对传统的将规划看作技术手段的观念进行批判的基础上，他提出规划并非在价值中立的立场上，而是处在权力运作的过程中并发挥作用，要从根本上重新认识规划和规划师的行为。规划师在一定的政治制度内工作，受到政治制度的限制，并对政治问题产生作用。在哈贝马斯的理想中，沟通行动的权力分布应该是均衡的，但这在实际中具有乌托邦的色彩，很难达成。所以，沟通式规划必须通过有效的机制对权力进行重新分配及相互制衡。
规划信息的流动是沟通式规划的灵魂，沟通过程中信息的交换增加了达成共识的机会。众所周知，信息影响着决策，并常常作为决策者可靠的择政依据；同时决策者也利用这些信息来制定“看似”合理的政策。信息最具影响力的时候往往是其最无形的时候。一旦信息冲破枷锁深入人们的思想及制度内部，它将具有巨大的力量，对大众行为产生深远的影响。这就是所谓规划理念应做到“深入人心”的原因。不过很多类型的信息隐藏在表象之下，而非以独立个体存在或以正式文件的形式呈现，且信息在各利益集团之间往往是“不对称的”。英尼斯指出信息常常来源于：（1）“技术上”、“科学上”的可用信息——只是信息参与到讨论中的一小部分；（2）参与者、地方专家的经验——是信息很重要的来源；（3）参与者在讨论中讲述的故事——虽然专家们一开始认为这类“故事”并不科学，但鉴于规划参与者常常能够感同身受，于是这些“故事”往往被视作发现问题的催化剂；（4）参与者对情势的“直觉”判断——综合诸多信息来源，规划参与者的直觉知识非常准确而直接。参与者对其他参与者是否可以信赖，或者是否知识渊博往往基于会面时自身的直觉判断。
由于规划行为能够深远地影响大众的生活，而且不同个体及团体基于不同的价值取向及利益诉求对于该如何规划持有不同的见解，所以规划过程必然产生价值观的碰撞。对于同一件事，不同的规划参与者往往因为价值观的不同而产生不同的立场及观点；即便是在同一利益集团内部，不同个体间也常常会因为价值观的不同而对同一的目标产生理解的偏差。沟通式规划就是要促进不同价值观的相互交换，求同存异，从而最大程度地达成共识。
2.2 沟通式规划中规划师的作用
在沟通式规划过程中，规划师扮演着多种类型的角色，这是与以往基于科学模型进行规划完全不同的。首先，规划师往往在前期就介入沟通项目，起到先遣队的作用，并且在整个过程中起到推动作用。有时，他们筹建委员会，搭建沟通平台，让每一位利益相关者能够坐下来讨论；多数时候，他们与利益相关者共同完成沟通平台的搭建工作。他们同时承担了规划程序的设计工作，并最终将其制度化。其次，规划师同时扮演着明确定义，以及将掌握的信息在正式场合作为背景资料加以讲述的角色。规划师不仅要正式提出专业的分析判断，时常修改研究方案，而且要面对来自规划参与者的批评和挑战。与此同时，规划师还要善于综合运用多学科知识，并统筹综合各领域专家的能力与专业特长。最后，他们必须准备各式的汇报发言材料，记录委员会的发言重点，帮助聚焦重点问题，并定期完成工作汇报，以推动整个工作的进展。有时他们草拟辩论、谈判的公文，并在会后根据讨论进行完善与修改；有时他们作为仲裁者、调解人及促进者；有时作为正式会议的一员；有时被邀请作为参与顾问；有时作为委员会的一个成员，潜伏在幕后工作或者穿梭在协调各利益集团矛盾冲突的斡旋之中；他们还需要将各行各业专家不同的语言习惯和专业技术标准进行统合，并在正式的沟通会议上向利益相关各方进行阐述。
2.3 沟通式规划的评价标准
对于沟通式规划过程的评价，英尼斯提出了以下七条原则：（1）沟通议题中的重要利益相关方代表必须全部到场；（2）每一个利益相关者都应被充分、平等地告知并能够代表其利益；（3）沟通参与者必须被赋予平等的讨论权力，沟通场合以外的权力差异不能决定谁来发言而谁只能听取；（4）必须以向好的理由持续开展讨论，以使良好的论辩成为重要的动力元素；（5）讨论中所有的主张和假设必须允许被质疑，所有的制约因素应该能够被检验；（6）沟通过程必须使参与者尽可能地在以下四个方面评估发言者的主张——首先发言者的演说必须真诚并且真实，其次所言其事必须在合法的范畴之内，再次必须有足够凭据或经历以支撑其观点，最后必须保持其演说的通俗性及可理解性（因为过多的术语及技术词汇可能妨碍沟通效果）；（7）沟通团队应该最终寻求共识。英尼斯认为沟通式规划的参与过程应该力图满足或努力接近这些原则。对于规划参与者沟通参与程度的评价，国际公众参与协会（IAP2）于2000年发表的《公众参与谱系》（Public Participation Spectrum）可以为其提供参考（表1）。
表1 公众参与谱系
借鉴表1所述有关规划参与者参与程度的评价体系及组织沟通模型相关理论，笔者认为沟通式规划参与程度评价可以分为“无沟通”、“象征性沟通”、“浅层沟通”、“深入沟通”及“共鸣”五个层级（表2）。
表2 沟通式规划参与谱系
3 沟通式规划在中国的适应性思考
3.1 规划参与者：仍缺乏沟通意识
由于长期受计划经济体制的影响，一些政府部门已经习惯于“大包大揽”的行政思维，其决策往往只对上级领导负责，而常常忽视公众的意见。并且在“效率优先，兼顾公平”的思想引导下，决策过程普遍缺乏与利益相关者沟通、协调、合作的精神，至多也就停留在“象征性沟通”阶段。中国规划师习惯以知识分子身份自居，对公众沟通不屑一顾。以往的规划教育也常常重视数理分析及经济分析而忽视了沟通。规划师的工作被定义为“向权力讲述真理”，而不是深入纷繁的现实世界中的参与行为。中国开发商群体随着住房商品化改革而开始崛起，在近20年的时间里迅速积攒了大量财富。在城市开发过程中开发商逐利的特点暴露无遗，甚至为达目的不惜采取强拆恐吓等非法手段造成了严重的社会负面效应。而中国公众长久以来一直认为城市规划是政府和规划师的工作，除非涉及与自己切身利益非常相关的事，否则漠不关心。总的来看，目前中国规划参与者仍缺乏沟通意识。
3.2 沟通环境：形式大于内容
虽然《城乡规划法》及《物权法》赋予了公众参与规划的权利，但在实际中沟通式规划要求的平等、自由的沟通环境仍然难以保障。例如法律中关于“是否涉及重大利益”、“什么是公共利益”以及“利害关系人是谁”等问题都没有明确的规定，这就赋予了决策者很大的自由裁量权，实际上这是有利于行政决策而不利于公众维护自身利益的。虽然《城乡规划法》在规划制定、实施管理过程中增加了向社会或利益相关者征求意见的程序，设定了公布、公告、听证会等公众参与的形式，但由于组织主导权由政府掌握，所以这些沟通环境往往流于形式，实际沟通效果有限。公众即便在各类沟通会议上表达了意见，但意见采纳了多少仍缺乏相应的反馈及监管机制。而政府对公众的沟通还停留在“象征性沟通”阶段，离深入沟通及“共鸣”阶段还很远。
3.3 规划权力：过于集中于决策者
沟通式规划希望规划决策过程的权力是比较均衡的，但在实际中这一点往往很难实现。一方面，在行政体系内决策者往往受上级影响比较大，受公众的影响则很小。只有当矛盾冲突发展到一定规模或严重程度时，公众意见才会得到充分重视；另一方面，完全的权力均衡似乎又会引起对于决策效率的担忧。决策权力本质上是国家治理方式的体现，哪一种方式最优目前尚在广泛地讨论；况且政府也不可能完全放弃决策权而仅仅服务于公众要求。为均衡沟通式规划中处于弱势的公众一方的权力，西方发达国家在政府机构中专门设立了相应的专职机构，如加拿大安大略省的“城乡事务委员会”和美国俄勒冈州波特兰的“市民咨询委员会”，中国政府部门中专门用以组织公众参与城市规划的部门尚未出现。如何让作为弱势群体的公众获得更多的决策话语权，在沟通式规划中体现出与其他利益集团较为均衡的权力，仍需从法律保障及机制建设上加强相应措施。
3.4 规划信息：严重不对称
沟通式规划希望建立一个透明公开的沟通环境，但由于知识背景和规划权力的不对称以及规划参与者参与程度的差异，从而造成了信息的严重不对称。计划经济时代的中国，规划是作为一项保密工作进行的。即便到了网络化的今天，政府实行了信息公开制度，公众对于规划信息掌握的多少仍然取决于规划管理者信息发布的多少。公众似乎永远处于被动接受信息的状态。并且从信息量上来看，中国的规划信息公开水平远不及西方发达国家。而对于已经发布了的规划信息，由于其表现形式的限制，公众无法完全理解规划图纸上表达的利害关系，更无法知晓规划编制过程的来龙去脉。有效的沟通对话是达成共识的基础，而有效沟通的前提就是对沟通内容的充分理解。这就要求一方面公众主动掌握基本规划知识；另一方面规划管理部门扩大发布信息量的同时，应以最简单易懂的形式将信息传递给公众。必要时，公众也可以雇佣“社区规划师”，参与规划信息的解读过程。目前国内沟通式规划的技术手段基本上局限于信息有限的单向传递，沟通程度仍然较低。
3.5 价值观：差异大、误解多
沟通式规划实践中普遍存在对政府及专家作用理想化的问题。虽然《宪法》规定国家行政机关由人民代表大会产生，而人民代表大会由民主选举产生，维护公众利益也就理所应当，而专家是某个领域具有丰富知识和能力的行家，其得出的结论往往被认为是科学准确的，但城市规划涉及方方面面复杂的现实情况，政府和专家的价值观与公众的价值观未必一致。价值观的差异导致冲突与矛盾，并且常因规划信息的不对称而引发诸多误解。政府关注“效率优先，兼顾公平”，有时也会因个人或部门利益影响决策结果；而公众则更多关注自身利益以及是否公平。参与各方价值观差异的最佳解决方式就是坦诚相见，将各自的主张及对问题的看法进行阐述，然后通过深入的沟通及相互理解最大程度地达成共识。正是因为有了质疑才体现出了沟通的意义，多元的价值观应该得到尊重，而没有必要也很难统一。在价值观差异问题上政府和规划师应加强与公众的沟通，真诚地告诉公众各自的立场，并提供可选方案让公众选择。
3.6 沟通式规划适用范围
西方市场经济国家的所有制形式是私人所有制，城市土地及土地上附着的建构筑物设施主要为私人财产，城市居民对其所拥有的土地及建构筑物有绝对的处置权。这也是沟通式规划发祥于西方社会的一个重要的基础。相反，我国实行的是土地公有制，土地产权归国家及集体所有。即便1988年《宪法修正案》将城市土地的所有权及使用权进行了分离，居民获得了使用权转让的权利，但是总的来说公众维护产权仍受到诸多限制。通常，公众对于地理范围越广的城市规划兴趣越低，所谓的沟通式参与也就越空泛，所以对于微观层面的规划，一般来说利益主体有产权申诉的，有沟通诉求的比较适用沟通式规划。如城市规划中的旧城改造、新区开发等建设活动不可避免地会产生环境、噪音、交通等城市问题和侵害土地、房产产权等公众权益的问题，沟通诉求也较为凸显。
沟通式规划诞生于20世纪60年代的西方社会，那时美国、英国的城市化率已经达到70%；城市建设由新区的增量扩张逐步转向旧区的存量更新，这是沟通式规划得以发展的客观背景。就目前中国的发展现实而言，一些规划项目未必适用沟通式规划理论，尤其对于那些空间仍有较大增量需求的城市新区，效率优先似乎更符合大多数公众的利益和要求。总而言之，无论哪种规划理论都应该因地制宜、实事求是。沟通式规划有赖全社会的民主化进程，目前其理念只能改进现有的规划模式，而不能替代。
4 沟通式规划如何在中国更好地运用
沟通式规划自20世纪60年代诞生至今，经不断发展完善已演变为内涵丰富的理论群体，其理论核心是在城市规划中寻求一种基于多元主义的多边合作。沟通式规划与综合理性规划共同构成了当今规划学界的两大分野，共同发挥着城市规划的理论指导作用。但由于沟通式规划的推进有赖于全社会的民主化进程，目前其一些理念只能改进现有的规划模式，不能替代也不宜苛求。为使沟通式规划在中国更好地得到运用，笔者建议采取以下措施。
4.1 增加公众参与规划的权利
为改善国内城市规划中缺乏沟通参与意识或者参与流于形式的现状，应进一步从法律上明确政府承担组织公众参与规划的义务，增大团体和个人参与规划的权利。如在《城乡规划法》既有的对于法定规划草案及成果阶段的公众参与领域之外，增加公众对于战略规划、区域规划、城市设计等各类规划从初期到成果各阶段的参与权。为此，沟通前置对于加强公众参与显得尤为重要，这将整体性地改变规划师的工作内容、工作机制甚至思维方式。与常规规划在成果即将完成阶段才让公众参与不同，沟通式规划应在规划工作一开始就让公众参与，并贯穿整个规划设计的过程。这样将大大减少重复修改的工作量，既维护了规划的严肃性又能够赢得公众的支持；并且公众越早获得相关规划知识，就能越早接触规划编制，为下一步深入沟通协商、谈判提供可能。
4.2 将沟通式规划纳入法制化轨道
对于规划决策权力严重失衡的现状，应对沟通式规划的编制、审批、实施的形式做出制度化设计，将沟通式规划纳入制度化、法制化轨道。例如，各类规划各阶段的公众参与内容必须作为规划成果上报的必要组成部分，接受政府和人大审议；事关公众利益的重大建设项目安排必须以法定的沟通程序纳入决策机制；同时完善对于沟通式规划成果的实施监督机制，对于违反规划的行为加大处罚力度，追究相关责任。对于沟通式规划中规划权力短期难以均衡、个人形式的诉求难以引起决策者重视的情况，笔者建议大力发展协调公众参与的非政府组织，并且在政府部门中专门设立具有公众参与保障机制性质的“城乡规划多边沟通委员会”等机构与之衔接。在机构设置透明化及资金保障上，应研究相应策略以保证其在沟通式规划中的公正性。
4.3 规划编制中设置沟通参与评估部分
对于公众普遍规划参与程度低，规划信息严重不对称的现状，笔者建议在规划编制初即设定“沟通级别”，在规划编制中设置沟通参与评估部分，并将之作为规划方案是否能够通过审批的重要依据。如前文所述，公众对于不同类别的规划参与热情差异较大。一般来说，规划范围越小、与公众切身利益关系越密切就越需要充分的沟通协调，尤其是涉及直接利害人权益的规划，沟通诉求最为显著。所以，对于不同的规划类型，可参照“沟通式规划谱系”在立项之初即明确该规划的“沟通级别”，划定沟通参与范围，制定沟通程度目标及沟通预期达到的效果。如全市的战略规划可将沟通级别制定为“广泛征询意见”，沟通范围面向全体市民；而某街区的更新改造规划就应将沟通级别制定为“参与合作”，沟通范围必须包含街区所有居民。对于规划编制是否满足了相应的沟通级别，必须在成果报告中有详尽的评估阐述，达到相应沟通参与目标和效果的规划才能上报审批。相应的，对于已批复规划的实施效果评估也应增加公众沟通参与规划实施的评估内容。
4.4 规划专业教育中增加沟通式规划技能训练
在沟通式规划中，由于沟通内容往往需要面对多元价值观的调和及多元利益诉求的讨价还价，甚至还会出现激烈的争执，所以规划师必须具备相当的沟通语言技能才能减少冲突和误解，做到既调动沟通参与者的沟通热情，又把握住沟通环境的气氛和节奏，同时做好准备以应对随时可能发生的突发情况。这些素质的养成固然与实际工作中的阅历磨炼相关，但面对日益复杂的规划环境，规划学子沟通技能的培养刻不容缓。为此，笔者建议应在现行的规划教育体系中丰富沟通心理学、沟通组织学、社会经济学等理论学习。规划课程设置应增加团队协作、组织汇报、演讲辩论等内容，同时强化学生参与社会实践尤其是协调复杂诉求的实践机会，从而提高学生社会组织、人际交流、冲突调解和意见综合等沟通式规划必需的技能。
中国城市规划设计研究院杨保军院长在本文的立意及成文过程中给予了悉心指导和莫大帮助，在此表示诚挚谢意！
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