本文对重大行政处罚决定法制审核做一简要梳理。
一、重大行政处罚决定法制审核的依据和法律地位。
根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第五十八条第一款规定，重大行政处罚决定（姑且将《行政处罚法》第五十八条第一款规定的应当进行法制审核的行政处罚决定称为重大行政处罚决定），未经法制审核或者审核未通过的，不得作出。
二、重大行政执法决定法制审核的范围。
《行政处罚法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”《行政处罚法》规定的法制审核案件范围只有四类，主要是重大、复杂案件，具体包括以上三种情形；第四种是兜底条款，即授权法律、法规对应当法制审核的案件范围作出规定。注意，没有授权给规章。
将所有案件一概纳入法制审核范围是不恰当的。对照《行政处罚法》（2017）第三十八条第三款的规定，《行政处罚法》之所以将法制审核的范围做了限定，并且将兜底规定限定在法律、法规，显然是在公正与效率价值之间做了重新衡量，无视“重大”一概进行法制审核与《行政处罚法》的立法精神不符。
三、重大行政处罚决定法制审核的内容和结论。
关于审核的内容《行政处罚法》未做明确。《河北省重大行政执法决定法制审核办法》（以下简称审核办法）第十三条规定：“ 法制审核机构应当对下列内容进行法制审核：（一）行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；（二）是否超越本机关法定权限；（三）案件事实是否清楚，证据是否合法充分；（四）适用法律、法规、规章是否准确；（五）适用裁量基准是否适当；（六）行政执法程序是否合法；（七）行政执法文书是否完备、规范；（八）违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关；（九）应当审核的其他内容”。
根据《审核办法》第十五条第一款的规定，法制审核机构完成法制审核后，应当区别情况，提出以下书面审核意见：
（一）符合下列情形的，提出同意的意见：
1.行政执法主体合法；
2.行政执法人员具备执法资格；
3.未超越本机关法定权限；
4.事实认定清楚；
5.证据合法充分；
6.适用法律、法规、规章准确；
7.适用裁量基准适当；
8.程序合法；
9.行政执法文书完备、规范。
（二）有下列情形之一的，提出改正的意见：
1.事实认定、证据和程序有瑕疵；
2.适用法律、法规、规章错误；
3.适用裁量基准不当；
4.行政执法文书不规范。
（三）有下列情形之一的，提出重新调查、补充调查或者不予作出行政执法决定的意见：
1.行政执法主体不合法；
2.行政执法人员不具备执法资格；
3.事实认定不清；
4.主要证据不足；
5.违反法定程序。
（四）超越本机关法定权限或者涉嫌犯罪的，提出移送的意见。
（五）其他意见或者建议。
根据《审核办法》的规定，重大行政处罚决定法制审核应出具书面意见，且应当经法制审核机构负责人签字，笔者认为法制审核人员签字也属必须。
四、重大行政处罚决定法制审核的期限。
《审核办法》第十四条第一款规定：法制审核机构应当自收到执法承办机构送审材料之日起五个工作日内完成法制审核。情况复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长五个工作日。补充材料的时间不计入审核期限。
五、审核未通过情形的处理
为避免程序卡顿，《审核办法》规定了审核未通过情形的处理。《审核办法》第十六条第一款规定“重大行政执法决定经法制审核未通过的，执法承办机构应当根据审核意见作出相应处理，再次送法制审核机构审核”，第二款规定“执法承办机构对法制审核意见有异议的，可以自收到审核意见之日起两个工作日内书面向法制审核机构提出复审建议。法制审核机构应当自收到书面复审建议之日起两个工作日内提出复审意见。执法承办机构对复审意见仍有异议的，报请本机关主要负责人决定”。从行政机关首长负责制的角度解释，行政机关首长有权否定法制机构的审核意见，但应当在行政处罚案卷中将各方意见和理由记录在案。
六、法制审核机构的设置和法制审核人员的资格
根据《审核办法》第九条第一款之规定，行政执法机关应当按照执法案件办理、审核、决定相分离的原则，明确负责法制审核工作的机构具体负责本机关的重大行政执法决定法制审核工作。
根据《行政处罚法》等规定，2018年1月1日以后，初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
七、关于重大行政处罚决定法制审核的程序要求
对重大行政处罚决定法制审核应该在行政处罚程序中哪一时间节点进行，目前观点不一。《行政处罚法》第五十八条第一款规定“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；……”，这其实已属明确，即重大行政处罚决定法制审核的时间节点应该在行政处罚事先告知之后，当事人行使陈述、申辩、申请听证权力的期限届满（听证案件要安排在听证程序完成之后），机关负责人集体讨论决定之前（如果根据规定不需机关负责人集体讨论的案件则要安排在机关负责人作出决定之前）。有同行认为因为《行政处罚法》只规定重大行政处罚决定法制审核“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前”，未规定在哪一程序之后，因此可以在“任意前”，也就是可以放在作出行政处罚决定前的任一时间节点，笔者不同意此种观点，以下做一简要分析。
根据《行政处罚法》及《审核办法》的相关规定和要求，法制审核要对案件的事实是否清楚、证据是否充分、主体是否合法、依据是否合法、权限是否合法、程序是否合法等进行全面审查。放在之前的任何一个步骤里，都会因为资料不足而无法有效地对整个案件进行符合规定的法制审核。比如，放在行政处罚事先告知之前进行法制审核，则当事人陈述、申辩、申请听证的期限利益是否充分保障，当事人是否申请听证，当事人陈述、申辩或听证过程中提出的事实和理由是否成立，听证过程是否符合法定的程序等情形未纳入法制审核的范围，而这些因素都可能影响行政处罚决定的最终做出。而增加审核次数的做法虽然显得审慎，却牺牲了行政效率，不符合立法精神和立法目的，亦不可取。而无论是机关负责人审批决定，还是机关负责人集体讨论决定，都必须要提供法制审核意见作为依据，法制审核意见缺失，不得作出决定。所以，法制审核要安排在集体讨论之前。
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