【独家】派出形式缘何是优选？

2015-01-08 查玮 新环境

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派出形式缘何是优选？

文/本刊作者 查玮

乡

镇环保机构应该怎么设？以什么形式？在当前形势下，是加强环境部门的监管力量，还是加强乡镇的环境管理能力？是两者兼顾，还是在有限的条件下，只能二者择其一？这些，都需要细细思量。

全面加强环境监管执法，严惩环境违法行为已是大势所趋。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要加强环境保护等领域基层执法力量。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，国务院办公厅近日印发的《关于加强环境监管执法的通知》提出，要加强市、县级环境监管执法队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。对于乡镇环保工作，明确提出，要加强市、县级环境监管执法队伍建设，具备条件的乡镇（街道）及工业集聚区要配备必要的环境监管人员。虽然只提了一句，但体现了国家对加强乡镇环境监察执法的重视，也反映了地方环境保护方面的实际需求。

诚然，乡镇政府在农村环境治理中发挥着不可替代的基础性作用，既是辖区环境质量的责任承担者，又是辖区环境保护工作的组织者。然而，在惟GDP增长观念的长期影响下，在硬性的经济指标驱使下，一些乡镇政府千方百计地调动资源来完成上级下达的各项经济指标，而无暇、无力顾及针对农村、农民的环保服务。一些乡镇政府对农村环保不闻不问，有时即便是有所问，也只是走过场、搞形式。

并且，由于环保经费不足，乡镇政府即使发现了环境问题，往往也是心有余而力不足。乡镇环保机构只是乡镇政府的一个部门，受乡镇政府的统一领导，往往会在乡镇政府的授意下，为了确保经济指标而牺牲环境指标。

乡镇环保工作中存在的问题主要有：

从加强环境监管的角度来看，乡镇环保机构发挥的作用毕竟是有限的，其主要负责全镇的项目预审，还有一些信访以及小纠纷的调解。对环境执法人员而言，乡镇环保的作用，主要体现在提供信息，带带路上，做的是一些辅助性工作。当然，乡镇环保工作人员可以发挥耳目的作用，但是环保工作本身不缺耳目，具有广泛的群众基础。

由于没有执法权，也不能被委托执法，乡镇工作人员不具备执法合法性，对于环境违法行为和现象，无法及时进行查处。一些需要调解的小纠纷，如果要依法解决，乡镇工作人员也办不了。

一些省区，每年都会组织相关的司法考试，但是其要求参考人员有正式编制，只有具有行政编制或者事业编制才能去考执法证。很多乡镇环保工作人员没有正式编制，无法取得执法证。

由于没有执法权，乡镇环保工作人员在现场检查时无法取证，而污染的证据往往稍纵即逝，造成很多环境案件无法及时处理，贻误时机。有的乡镇环保工作人员进厂检查就比较困难，有的企业囿于面子，会让乡镇环保工作人员进去，有些态度强硬的企业，根本不让他们进厂。即使少数工作人员有执法证，可以现场检查，但也没有处罚权。并且，由于乡镇没有审批权，只有项目预审权，对项目落地不能发挥太多实质性作用。

乡镇因为所处位置不同，利益不一致，对环保工作的态度就会有差异。对于环保部门的工作，他们有时配合，有时却在扯后腿。在信访处理中，与环保部门关系好的就会来处理，关系不好的会借机走开。对于乡镇环境管理，虽然他们有行政责任，但是没有法律责任。因此，遇到好做的事、有好处的事，他们会全力配合，遇到难做的、涉及利益纠葛的事，通常会避开。而且，有的遇到棘手问题，就会马上把困难推给环保部门。

例如，在浙江某乡镇经济发达县，乡镇政府不舍得关停一些污染重却能解决就业、带来经济效益的企业。而由于当地在环境管理上采取块状管理模式，环保部门不便直接插手乡镇的事。最后，由于工作滞后，县检察院不得不出面质询，督办此事。问题最终解决了，也没有酿成大的后果，但是乡镇与环保部门的矛盾已经突显了。

此外，兼职与专职，反映在归属感和责任心上，区别是很明显的。如一些乡镇，通常会设立城建环保科或挂在经发科下，但工作人员并不专职从事环保工作，有时候遇到环保工作需要协调，有关人员如果恰好没空，就不一定去了。随着环境问题的日益严重和社会环境意识的提高，很多乡镇对环保工作重视起来，这一现象在慢慢改善。但是，由于机构设置如此，他们也没有更多的精力和时间来做。有的乡镇环保工作人员平时主要负责折迁，经常找不到人影。能把人员真正调动过来，帮环保部门做具体工作的还是少数。因此，区县环保部门从乡镇得到的支持是有限的。

有的乡镇环保人员坦言，工作时权威性不够。有时候企业不理会、不配合，很多事情他们都要打电话向上级环保部门反映。特别是一些个体户、小作坊的负责人，对乡镇工作人员通常采取回避的态度。有时候，对于一些涉及企业利益的事，乡镇环保工作人员再怎么宣传、再怎么干涉，也没有用。

要突破乡镇环境治理的体制制约，一个现实的选择，就是探索在乡镇一级设立环保派出机构，垂直管理，强化派驻监管机制。从加强监管，有利于环境执法的角度，这是目前最佳的选择。

也因此，很多基层工作人员呼吁，环境管理中的很多工作要以环保部门为主，乡镇政府配合。如果体制上可行，也可以在环境管理上以乡镇为主，但是，在监管执法上，一定要以环保部门统一监管为主。毕竟，环保部门才是执法的主体，这是职责所在，职能所系。

当务之急，是要按照横向到边、纵向到底的原则，切实加强乡镇环境监管体系建设，尽快将环境监管机构辐射到所有乡镇，将环境监察触觉延伸到最基层。县级环保部门要结合当地实际，实现县级环保机构向乡镇派驻监管，建立相应的环保队伍与经费保障机制，确保农村环境污染治理工作有条不紊地开展。

环保体制好不好，实践之中见分晓。谈到如何在乡镇建立理想的环保机构，有人认为，抓到手里好使、工作起来灵便、一声号令而动的机构才最理想。如果真要达到这样的效果，那非设立环保派出机构不可。

地处苏北的东海县，最近十几年来曾经在基层环保机构建设上做过很多探索，从乡镇环保工作的两驾马车，到三驾马车并驾齐驱，再到环保分局的设立。其实践充分说明，在乡镇环保机构建设上，完全可以由环保部门发挥主导作用。

东海县有24个乡镇，300多个行政村，落实环保工作面广量大，环境监管难度很大，早在1986年就在乡镇环保机构建设上进行过尝试。首先确定在部分乡镇设立环保办公室，抽调1～2名临时人员到岗负责，隶属于乡镇政府环保领导小组。后来，又在每个乡镇政府设立环保助理员，形成了乡镇环保监管的雏型。但是，由于这些人员都属于临时工，普遍存在“端谁碗，服谁管”的观念，只要乡镇政府有中心工作，环保监管工作就被放在一边。特别是当环保部门对当地排污企业严厉执法时，这些人员往往为企业说情，反而影响了正常执法。并且，乡镇政府的领导，也不愿看到这些人端政府的饭碗，给环保局干事。

因此，虽然配备了乡镇环保机构，但是县环保局却指挥不动，基层环境监管得不到有效落实。有的乡镇环保员出现了野蛮执法现象，甚至吃拿卡要。

针对这种情况，东海县又在乡镇环保机构建设上迈出第三步:分片成立9个环保监理中队，每个中队有3名编制，作为嫡系部队承担乡镇“三查两调一收费”工作。按理说，“三驾马车”并行，会大大增强基层环境监管的实力。但实际状况是，“三驾马车”变成了三足鼎立，严重制约了乡镇环保职能的发挥。2002年，经专门研究确定，砍掉乡镇“三驾马车”，全部裁减乡镇临时环保人员。与此同时，在24个乡镇分片成立6个乡镇环保分局，每个分局配备4名环保专业干部，分局领导从考试中选拔，择优上岗。

至此，历经10多年的探索，东海县环保的触角才真正在乡镇得以延伸和扩展。经过多年运行，这个县的环保派出机构在强化乡镇环境监管和执法能力建设，推进环保工作目标全面完成中发挥了重要作用。

当然，哪种模式对加强环境执法监管、改善环境质量最有力，就推行哪种模式。从加强环境监管的角度来考虑，我们认为应是环保机构派出的形式。环保与公安同是执法部门，并且，环保监管执法机构的设立，如在省一级成立监察总队，在市县一级成立监察大队和监察中队等，也是借鉴了公安等部门的经验。

在乡镇机构设置上，可以继续学习公安在乡镇设立派出所的经验，一竿子插到底，将管理机构沿伸至最后一公里。为了加强环境监管，一个中队可以管几个镇，设一个中心点办公，由镇政府提供值班室，这既可以降低行政成本，遇到突发性事件发生，又可以马上处理。

当然，为了促进环保分局或环保所的科学化、规范化、制度化建设，应逐年制定工作目标考核办法，对日常管理、环境管理、排污收费、生态示范区建设、廉政建设等内容进行细化考核，每年都和县环保局签订行政执法目标责任状，在日常环保工作中全面落实首长问责制、过错追究制等，使工作逐步走上正规化轨道。

对于派驻，也有反对和质疑的声音。如有人认为，环保派驻的形式当然好，但是这种想法非常不现实。尤其是在精兵简政的大背景下，推广环保派出机构，增加环保部门人员编制，对各地都有难度，甚至不可能。特别是，目前不可能把环境监察队伍沿伸到乡镇，因为监察人员是参公管理，国家严格控制数量。

还有观点认为，派驻要有投入，人员经费、工作经费，加起来可不少。一些经济欠发达的地区显然难以做到。还有人认为，对于派驻，各地有各地的做法，要与经济发展形势相适应，但与经济发展也不是必然的关系。各地对此不能一刀切，关键是环境监管能力要跟上。

很多人认为，环保部门在乡镇派驻监察中队或环保分局，加上乡镇环保办，这种结合最好。对环保部门而言，一方面，乡镇办分担了工作重压，可以帮助提高工作效率。另一方面，很多环保工作要靠乡镇开展，特别是在微小企业多的地区，监察中队通常只能承担30%~40%的工作量，其余都需要靠乡镇来推进。而乡镇环保办没有执法权，监察中队的设立，可以弥补乡镇在执法权上的不足，促进乡镇环保工作更好开展。

事实上，在很多地区，都采用了这一模式。江苏省东海县在设立了环保分局后，近年来也在乡镇设立了环保所。在乡镇都有环保所的基础上，苏州市吴江区马上要在每个乡镇成立一个监察中队，共计9个中队，加强监管力量。两家单位把办公场所安排在一起，乡镇人员编制多，遇到环境信访可以先行调解，或者先摸底了解情况，如果查到问题后没法处罚，环境监察中队可以马上跟进。当然，是不是采取这种模式，要根据一地的实际情况来决定。在经济社会各项条件允许的情况下，这种模式能推而广之当然很好。

乡镇有条件自已设置环保所固然好，但即使设立了环保所，环保部门还是要继续加强针对乡镇环保工作的监管。就主要职能而言，环保部门对乡镇一级主要是考核和执法。

在环保派出机构的设置上，要结合地方实际，探索有利于加强当地环境监管的新模式，把环境监管触角向广大农村地区延伸。

对于不同经济发展水平、不同人口密度和不同国土面积的乡镇，可以考虑采用不同的模式进行乡镇环保派出机构的设置。对于经济较发达、工业企业较集中、人口较多、环境监管任务较重的乡镇，可以单独设立环保派出机构；对偏僻山区的乡镇以及小流域范围的乡镇，可以分片设立环保派出机构，以对地理空间相连的几个乡镇进行统一的环境管理。

在有条件的地区，可以实行属地管理与分级管理相结合的机制。要落实环境质量属地责任原则，强化乡镇一级政府对辖区内环境质量的主体责任，建立县级—镇主要负责人为第一责任人的环保问责机制，实行环境保护一票否决和一岗双责。

各级财政应保障乡镇环境监管体系建设的投入，确保乡镇环保机构有地方办事、有条件办事、有能力办事、有积极性办事。

·一定要设立乡镇环保机构吗？

·设置乡镇环保机构，哪种模式更优？

·乡镇环保机构作用有多大？

·派出形式缘何是优选？

·怎么加强乡镇环保派出机构建设？

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责编：谢欧

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