——访环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光
治理环境、保护环境已成为时代的课题,而任何一项环境政策的实行,都关系到不同地区、不同行业、不同阶层的人群的利益,不管是功能区控制、淘汰落后产能,还是关停部分企业,莫不如此。为了全社会的环境权益,这样的利益调整在所难免,但我们希望这个过程可以更平稳、更高效。本刊记者就此采访了环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光。
记者:在治理环境的过程中,利益冲突很普遍。比如治霾,现在力度很大,也是百姓的迫切愿望。但也有不同声音,说这是为了一些地区而损害另一些地区,为了一部分人的环境权益而损害另一部分人的发展权益。对此,您怎么看?
夏光:有这样的声音很正常,治理雾霾确实会牺牲一些行业、地区的利益。实际上,环境治理中出现的利益冲突有两种。一种是人类作为整体自身利益的冲突,既要追求经济发展、生活便利,又要维护环境,渴望清洁的空气和水源。第二种是不同人群之间的利益冲突。部分人群通过牺牲环境来获取利益,他们得到了更多经济上的好处,但由此造成的污染却让全社会来承担,这是不公正的。现在雾霾的严峻形势,说明我们的环境生存空间被严重侵占了,通过一定的措施让他们把侵占的空间退出来,这是必须的。这肯定会触及一些人的利益,但维护人类基本的环境需要,这是更大、更应该优先得到保障的利益。
记者:在这个过程中,有一部分人可能会失业,失去生活的依靠,他们可能会说,他们愿意承受高一点的污染,但请不要把他们的厂关了、把他们排放高一些的运输车辆报废了。他们的诉求似乎也有其合理性?
夏光:是的。如果淘汰落后产能,就会涉及就业问题,工人们会说我有权工作,有权获得收益,这种诉求是正当的。同时另一部分人会说,我有权呼吸清洁的空气,有权享受良好的环境,这种诉求也是正当的。所以环境政策的制定和实施必须要寻求平衡、寻求共识。即使一些产能确实需要淘汰,也要考虑下岗职工的利益。现在,淘汰落后产能的整体方案里有这方面的内容,比如补偿安置、培训转岗、再就业等等。当然,这个过程中要使所有人的利益都不受一点损失,很难做到。
从中我们可以看到,社会中不同人群由于行业不同、收入水平不同,对环境有不同的需求和偏好,环境政策需要符合最大公约数的要求,只能是整个社会进行平衡的结果,不可能也不应该偏于一方。这就是为什么环境问题具有长期性,不可能急速解决的原因。当然,我要强调,只要我们共同努力,这个进程是可以加快的。
记者:如您所说,治理和保护环境中,总有人利益难免受损。那么在这方面,环境政策应该注意些什么?
夏光:政策的制定一般有两个原则,一个是帕累托改进原则,即一个政策制定出来,使一部分人收益,没有人受损。这就是所谓的共赢,是最好、最理想的。第二个是卡尔多改进原则。在做不到帕累托改进的时候,应该按照卡尔多改进原则,即制定一个政策,有利于一部分人,同时使另一部分人的利益受损。因为社会总体利益有所增加,所以这样的政策是可取的,但受益的那部分人,应该对受损者进行补偿,使受损者也能够接受这种政策。
环境政策也是如此,大多数做不到帕累托改进,那么就应该按照卡尔多改进原则,对利益受损者进行补偿或者赔偿,否则环境政策就可能造成社会的分裂,最终也执行不下去。
记者:我国正在推行的生态补偿机制就属于这一类?
夏光:是的。生态补偿有两种类型,一种是受益型补偿,比如下游地区因为上游对水资源的保护而受益,那么应该给上游地区一定的补偿。另外一种是损害型赔偿,就是因为我污染了你,因此受益了,我得赔偿你。现在我国这样的机制已经很多,最明显的例子,就是三江源保护,那里限制发展,不让搞工业,但当地的人民还要提高生活水平,那国家就通过转移支付来进行补偿。这是全国范围的生态补偿机制,由中央政府进行,还有区域性质的,比如内蒙古与北京、河北与北京,因为内蒙古和河北为北京的环境做出了牺牲,因此北京对这两地也有补偿。当然,至于补偿多少,最好是双方都能接受。
记者:像生态补偿之类,属于环境经济政策。那么环境政策中,经济政策主要有哪些?
夏光:环境经济政策主要有两大类。第一类是国家通过经济的利益来进行引导、调控和激励的政策。比如补贴,像新能源、新材料等行业和产品,代表未来的发展方向,对环境保护有利,但开始时成本比较高,国家就通过补贴,促进其发展,以逐渐替代原来的行业和产品。此外,还有减免税费政策、绿色信贷政策等,都是正面激励型的环境经济政策。第二大类,主要是环境产权制度改革。这类政策更根本。比如说,一个流域,有一定的水量,水的功能首先是保障人们的基本生活所需,其次也可以承纳一定的污染物排放,只要排放控制在一定范围内,水体是可以净化这些污染的。现在,这种承纳污染物的空间和能力越来越稀缺,它就成了一种稀缺资源,怎样使它的效益最大化,政府不知道,只有通过产权制度改革,依靠市场才能够知道答案。
现在的排污权交易是这种产权制度改革的一种。我认为还可以成立环境资产公司,在满足人类基本生活所需的环境之后,把剩余的环境容量作为资产来经营,让市场来配置环境资源,这样才可能真正高效地使用环境资源。
记者:是否使用经济的办法、市场的办法也可以更好地缓和环境治理中出现的利益冲突问题?
夏光:是的。经济的办法、市场的办法,更符合自愿的原则,等于让市场主体自己去平衡、去选择,他们觉得这个事情划算,就会达成协议或进行交易,双方都能接受,实现双赢。环境政策同样如此。
我们知道,环境治理和保护有多种办法,包括行政的办法、法律的办法、经济的办法等,它们各自的适用范围是有所不同的。环保其实就做两件事情,第一件,保障人民群众的基本环境需要,如清洁的空气、水源等,这是一种刚性的需求,适合用行政的办法来管制,比如制定排放标准,要求必须达标,不达标就不行。第二件,就是使有限的环境容量产生最大的效益,上面说过了,这适合用经济的手段、市场的手段。至于法律,它是底线,不管是企业的生产行为,还是政府的执法行为,都必须遵守,它是最后的约束。
总之,我认为在化解由于环境治理而出现的利益冲突时,应更多地考虑使用经济的办法、市场的办法,这样可以使利益调整的过程更平稳,环境政策也可以更高效、更具可持续性。(半月谈记者 高远至)
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