探秘浙江排污许可制度改革试点：各具特色的八地 “一证式”管理模式
中央高度重视排污许可制度改革工作，近年来多次发文提出要建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。2015年，环境保护部批复浙江省正式成为排污许可制度改革的试点省份（环办函〔2015〕494号）。浙江省同期下发《关于开展浙江省排污许可证制度改革试点工作的通知》（浙环函〔2015〕100号），正式启动浙江省排污许可证试点改革工作。浙江省以绍兴、舟山、台州、桐庐、长兴、海宁、义乌、椒江8个市县为试点，以环境质量改善为总体目标，主要针对点源环境管理制度的制度整合与流程再造，建立以排污许可证为核心，覆盖污染源建设、生产、关闭全过程的“一证式”管理模式，将排污许可证定位为政府环境监管的执法依据、企业环境行为的守法文书、公众环保监督的参与平台，使其成为有效改善环境质量的管理工具。截至目前，改革试点实践探索已历时半年多。在流程再造方面，浙江省分别以8个试点地区为蓝本，从多角度开展流程再造与制度衔接工作。重点在排污许可证管理平台等工作上进行探索示范，委托设计开发了排污许可证信息化平台，以排污许可证信息化管理为基础落实“1 9”基本账户制度。在整合管理内容、优化管理流程、落实主体责任等方面力求突破，选择有污染削减任务、环评审批要求的项目作为试点对象，在环保部门内部实行联合审议和签批的形式，实行排污许可证执行情况定期报告和重大变动信息动态报告。在简化行政许可程序，强化事中事后监管等方面进行探索实践。台州市重构了办事流程，实施环评改革，对各类建设项目环评审批分别设置了“ 豁免、备案、简化、认可、补办、下放”六个一批，直接由业主根据环保设施竣工验收的要求，委托进行验收监测后自行组织环保设施验收，并向环保部门提交执行报告。重点在规范排污许可证核发、整合环评审批制度、落实各方主体责任等方面有所创新。实行环评机构对环评结论负责并签订《环评中介机构承诺书》；企业承诺严格落实环评提出的污染防治措施、遵守环保法律法规、污染物排放符合浓度和许可排放量控制要求，并签订建设项目环保承诺书；完成市控以上企业刷卡排污系统建设和运行。重点在研究制定排污许可证发放的负面清单和企业的责任清单，强化排污单位污染防治主体责任，规范企业环境行为等方面进行探索实践。环保“ 三同时”竣工验收由环保部门组织开展的形式，转变为企业自行组织并提供“ 三同时”执行报告的形式。新证正式核发前，组织开展对相关人员的指导培训，制定《企业环保履职清单和环保守法承诺书》。重点在综合管理内容、整合管理制度、再造管理流程、排放量管理执法等方面力求突破。在环评审批、竣工备案、许可证申请等方面全面实行承诺制。强化宣教，在发证同时对企业负责人开展30 分钟到1 个小时不等的环保知识教育，发放《企业须知》手册。证后管理方面，正在开发建设信息管理平台，计划实行排污许可证计分管理制，同时创新提出环境保护责任险与排污许可制度结合思路。重点在整合管理制度、简化审批流程、强化信息公开、优化许可证监管等方面进行探索。义乌市要求企业在申领排污许可证时签署书面承诺，并确定专（兼）职环保人员，委托中介机构对其提供培训服务，按照排污许可证要求开展环保工作。加强对第三方机构的监督管理，对进入义乌市开展业务的环保中介机构由环保产业协会备案，组织中介机构开展“ 一证式”宣传培训，建立环保中介机构诚信承诺机制与考核淘汰机制。重点在明确并落实各方职责、优化执法监管等方面进行探索示范。实行业主承诺制，业主以书面形式做出达标承诺，自行承担违反承诺的法律后果；环保设施竣工后企业自行组织对环保设施的运行情况评估验收，向环保部门提交环境保护执行报告。另一方面，组建集自动监测、刷卡排污、总量管理、环境统计、移动执法、视频监控为一体的“ 环保天眼”管理系统，将多套分散的环保业务数据进行有机融合，并建立了街道、镇环保监察中队。浙江省开展试点改革仅半年时间，已经取得初步成效。改革的成效主要体现在管理效能的改进以及对企业精细化管理水平的提高方面。改革对企业监管的实际效果，以及对环境质量改善的情况，尚需要等待时间检验。
一是国家层面的法律保障缺失依然是试点地区许可制度实施的刚性约束。国家与试点地区层面要求企业持证排污、按证排污、自我管制、自我报告等，但缺少相应的法律依据与规范要求。若企业未按照要求履行职责，环保部门在实际执法监管中也缺乏行之有效的惩罚措施，致使企业主对于排污许可证的敬畏程度较低，不利于树立其环保主体责任意识。另外，在实际监管中，未明确在线监测数据是否能作为法律管理地位，实际监管过程中在线监测地位尴尬，难以成为执法依据，不利于浙江省推进以“刷卡排污”为手段的证后管理。由于现行的法律规章没有明确排污许可制度与其他环境管理制度间的法律层级关系，地方实践时排污许可制度与其他环境管理制度的整合往往形式大于内容。要真正实现以排污许可证制度为核心的环境管理各项制度的有机整合，目前尚存在现实阻碍。改革设计中的制度整合环节对于环评审批制、环境保护设施竣工验收等行政许可方面的法律规定均有所突破，存在一定潜在风险。部分试点地区对于排污许可证制度“一证式”改革的认识不一致，没有将排污许可证制度的核心地位突出，而将各项改革机械整合，使得排污许可证制度改革负载过多却实效欠缺。在效能提升方面，部分地区仅机械地压缩审批时间，而忽视了制度间的有机整合效力。此外，由于排污许可证制度改革必然涉及部分法律法规条文的突破，部分地区大胆探索、部分地区相对保守，造成在各个试点实际推进中存在较大差距。总体来说，经过浙江省8个试点地区的实践检验，“一证式”排污许可证制度改革可以有机整合点源环境管理各项制度，有效简化当前环保审批流程；推动环境信息集成统一，促进环境管理精细化，便于环境执法监管开展；进一步落实企业环境保护主体责任，推动环境信息公开化、环保技术服务专业化，能够更好地满足基层环保高效监管的实际需要。由于试点实践时间尚短，目前各试点地区的证照发放还处于起步阶段，新证发放率不高、后续改革任务尚未跟进，证后监管案例不多，对于全面建立系统完善、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局的探索还需在今后的工作中继续推进。版权归中国环境报社所有，转载请在文首标注作者名和来源于中国环境新闻微信号我们是由环境保护部宣传教育司主管、中国环境报社主办的“中国环境新闻”微信公众账号。
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