2017年2月原环保部出台《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（以下简称《方案》），《方案》内容写有：相关地方各级政府对不符合产业政策、当地产业布局规划，污染物排放不达标，以及土地、环保、工商、质监等手续不全的“小散乱污”企业，依法依规开展专项取缔行动，采取拆除生产设施、断水断电等措施，确保“小散乱污”企业整改到位。
为确保“小散乱污”企业整改到位，环保部门依据《方案》对很多“小散乱污”企业采取了强制断水、断电的措施。但这种强制断水、断电的措施是否合法，很多法律人持不同看法，现在我们就此问题进行深入剖析。
一、法律法规规章之外的其他规定性文件能成为行政机关执法依据吗？
在行政管理实际工作中，现实情况层出不穷，千变万化，法律法规规章的稳定性强、时效性差的特性无法包罗行政管理工作的全部内容，如果完全依据法律法规规章进行执法显然无法满足现实行政管理的需要，其他规范性文件的引入弥补了行政管理工作中无法可依，盲目执法的情况，鉴于此，个人认为其他规范性文件可以成为行政机关执法依据。
因其他规范性文件相比法律法规规章的制定随意很多，个人认为其他规范性文件的合法性是待定的，其他规范性文件要成为“合法”的规范应同时满足以下条件：
1、不得与现行法律法规规章相抵触；
2、不得与上级机关的规范性文件相抵触；
3、是对法律法规规章合理的细化补充和延伸；
4、已向社会公众公开规范性文件。
所以行政机关在适用其他规范性文件时，应全面考查其合法性，否则有可能因规范性文件合法性存疑承担对行政机关不利的法律后果。
二、行政机关要求供水、供电企业协助断水断电是否有法律依据。
《电力法》第二十九条规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”
《城市供水条例》第二十二条规定：“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业应当保持不间断供水。由于施工、设备维修等原因需要停止供水的，应当经城市供水行政主管部门批准并提前24小时通知用水单位和个人；因发生灾害或者紧急事故，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽快恢复正常供水，并报告城市供水行政主管部门。”
《合同法》第一百八十二条规定：“用电人应当按照国家有关规定和当事人的约定及时交付电费。用电人逾期不交付电费的，应当按照约定支付违约金。经催告用电人在合理期限内仍不交付电费和违约金的，供电人可以按照国家规定的程序中止供电。”
《合同法》第一百八十四条规定：“供用水、供用气、供用热力合同，参照供用电合同的有关规定。”
根据以上规定及其他与用水、用电有关的法律法规，现行法律法规均规定用水、用电人只要按时交纳电费、水费，无违约行为，则供水、供电企业不能断水断电。只有在用户欠缴水、电费，或存在破坏安全用水用电制度及设备维修或紧急情况下才可在预告后断水断电，所以供电、供水合同是强制缔约，供电、供水企业擅自断电、断水有悖契约精神
而且我们未发现对供水、供电企业协助行政机关执行义务作出明确规定的法律，在缺乏相关法律依据的情况下要求供水、供电企业协助执行，恐怕也有侵犯作为独立法人的供水、供电企业营业自由的嫌疑。
三、《方案》提出对“小散乱污”企业采取断水断电措施是否合法？
1、行政机关作出的强制断水、断电措施是一种行政强制。
行政强制是指行政机关为了实现行政目的，依据法定职权和程序做出的对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施
根据以上定义，个人认为行政机关作出的强制断水、断电措施应是一种行政强制，这种行政强制不管是行政强制措施还是行政强制执行方式都要符合《行政强制法》的规定。
2、《方案》提出的断水、断电措施是不合法的行政强制措施。
《行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”
《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。”“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”
如果强制断水、断电是一种行政强制措施，根据以上规定，断水、断电不属于《行政强制法》规定的行政强制措施种类之一，且法律、法规以外的其他规范性文件也不得设定行政强制措施。原环保部出台的《方案》即不是法律也不是法规，其设定断水、断电措施与《行政强制法》的规定相抵触，是不合法的措施。
3、《方案》提出断水、断电措施是不合法的行政强制执行方式。
《行政强制法》第十二条规定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。
《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”
如果行政机关作出的强制断水、断电措施是一种行政强制执行方式，根据以上规定，强制断水、断电不是《行政强制法》规定的行政强制执行方式，且只有法律才能设定行政强制执行。原环保部出台的《方案》只是规范性文件，不能设定行政强制执行，所以《方案》提出断水、断电措施也是不合法的行政强制执行。
综上，《方案》中关于对“小散乱污”企业采取断水、断电措施的内容，是不符合法律规定的违法措施，所以环保部门在实际执行《方案》的过程中，应考虑断水、断电措施的合法性，审慎适用，否则有可能会承担对其不利的法律后果。
联系客服
