编者按
2019年3月29日，中国环境报第06版刊登了《用新法还是旧法？没那么简单》一文，限于篇幅，当时刊登的是简版，现将全文详版推出，供各位工作中参考。
详版
以《环境保护法》的修订为标志，我国环境法正经历着剧烈变动，一系列环境法律法规频繁被修改。当这些新旧法律规范错综交合在一起，新旧法律冲突就成为必然。本文致力于探讨如何处理新旧法律规范的冲突问题。
1“新法”和“旧法”的判定
1.1法律的施行
环境法律施行，是指环境法律规范对其调整的事项开始发生作用力。环境法律施行的时间主要有以下两种情况：第一，法律公布后并不立即施行，而是间隔一段时间后才施行。如《环境保护法》于2014年4月24日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订并公布，自2015年1月1日起施行；第二，从法律公布之日起施行。如《大气污染防治法》根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》第二次修正并公布，自公布之日起施行。
1.2法律的修改
目前，我国立法实践中修改法律的形式主要有以下两种：一是以修订的方式对法律条文进行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。比如2014年修订的《环境保护法》，2015年修订的《大气污染防治法》等。二是以修正的方式对法律的部分条文予以修改，并以修改决定的形式公布，具体形式是修改决定之后附修正本，将原法律根据这一决定作相应的修改并重新公布，这是我国法律修改最重要的形式。比如2016年6月27日修改的《水污染防治法》就是采用这种形式。近期修改的《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等均是采用这种形式。
采取修订形式修改的法律，由于修改的内容较多，涉及法律原则、制度的修改，一般是重新规定法律施行日期，如新修订的《环境保护法》第70条规定：“本法自2015年1月1日起施行。”以修正形式修改的法律，只规定修改决定的施行日期，该施行日期对没有修改的部分不适用，未修改的部分仍然适用原法规定的生效日期，如2017年6月27日《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》中修改的条文“自2018年1月1日起施行”，而未修改的条文仍然是“自2008年6月1日起施行”。
2违法行为发生时间的确认
2.1继续性或者连续性行为的发生时间
有些违法行为具有继续性或连续性，会给违法事实发生时间的确认带来一些困扰。所谓连续性，是指基于同一或者概括的意思，连续多次实施性质相同的几个行为，而在法律适用上将其视为一个。如某重点排污单位在线监控数据连续多次超标的行为，等等。所谓继续性，是指行为人实施的行为在实现行为目的后，行为状态处于继续状态。这种不断继续的行为在法律适用上也视为一个行为。如建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为就一直处于连续或者继续状态。
对于继续性或者连续性行为的时点，我国的法律规定是很明确的。《行政处罚法》第29条中提到：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《环境行政处罚办法》 第22条也对此予以重申“违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）就指出：“建设项目违反环保设施’三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施’三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使’未批先建’违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施’三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受’未批先建’违法行为行政处罚追溯期限的影响。”
2.2不作为的时间
不作为是一种不合法的状态，处于继续状态。应将履行法定义务的时间的终点看作不作为行为发生的时点。如果确定了应当履行义务的时间终点，也就确定了不履行义务的时间。如《环境影响评价法》第31条第3款规定“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第9条规定：“建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统, 在网上备案系统注册真实信息，在线填报并提交建设项目环境影响登记表。”
3处理新旧法的相关规则及其应用
3.1不溯及既往原则
《立法法》第93条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法的溯及力是关于法是否有溯及既往的效力的问题，即法对它生效前所发生的违法行为是否适用的问题，如果适用，就是有溯及力，如果不适用，就是没有溯及力。法作为社会的行为规范，它通过对违反者的惩戒来促使人们遵守执行，人们之所以对自己的违法行为承担不利后果，接受惩戒，就是因为事先已经知道或者应当知道哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律所不允许的，不能要求人们遵守还没有制定出来的法律。因此，无论是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，不论其效力等级是高还是低，都没有溯及既往的效力。这是一项基本的法治原则。但是，任何原则都是相对的，都可能有例外，对于不溯及既往原则来说，主要是从优（轻）例外。如为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
3.2新旧法适用的相关规则
新旧法的适用规则包括“从旧”规则、“实体从旧”规则、“行为时法优于审理时法”规则、“新法优于旧法”规则、“从新”规则、“从优（轻）”规则、“从旧兼从优（轻）”规则等。这些规则与不溯及既往这一原则有着千丝万缕的联系。如果不澄清各个规则的具体含义、适用范围，就会造成法律适用错误。
3.2.1“从旧”规则
“从旧”，是指如果新旧两个法律规范可适用于同一违法行为但不一致时，应选择适用旧法。“从旧”规则，实际上是不溯及既往原则的另一种表述。需要说明的是，新法不得适用于其施行前已经发生且已终结的违法行为。如某建设项目于2014年12月建成投产，但需要配套建设的环保设施未经验收，并于2017年10月1日前自动停产的，就应该适用旧法，即修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定予以处罚。
3.2.2“实体从旧”规则
“实体从旧”规则是源自“从旧”规则的规则。本质上讲，“实体从旧”规则和“从旧”规则是两个完全相同的规则。由于不溯及既往原则本身就是一项仅约束实体法的原则，所以“实体从旧”规则是对“从旧”规则的解释性规则，具有相同的性质。
3.2.3“行为时法优于审理时法”规则
行为时法为旧法，审理时法为新法。其中，审理时为相关机关查处案件的时间，并不限于司法机关审理案件的时间。“行为时法优于审理时法”规则也是对“从旧”规则的解释性规则，具有相同的性质。
3.2.4“新法优于旧法”规则
《立法法》第92条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
需要说明的是，相冲突的新旧两个法律规范必须是同一机关制定的，像《固体废物污染环境防治法》第69条（自2005年4月1日起施行）规定：“违反本法规定，建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处十万元以下的罚款。”和《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款（自2017年10月1日起施行）规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”之间就不是能用“新法优于旧法”规则解决的冲突，而应该用“上位法优于下位法”规则予以解决。
针对在饮用水水源保护区内设置排污口的行为，《水污染防治法》第84条（自2018年1月1日起施行）规定由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整治。而《水法》第67条（自2002年10月1日起施行）则规定由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。《水污染防治法》与《水法》均由全国人大常委会制定，属于可适用于同一违法行为的两个法律规范的不一致，存在新旧法关系，则优先适用新法，即《水污染防治法》第84条的规定。
如果某建设项目于2014年12月建成投产至今，但需要配套建设的环保设施未经验收的，就应该适用新法，即修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条（自2017年10月1日起施行）规定予以处罚。而不应该适用修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条。因为该建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产期间，违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为就一直处于连续或者继续状态。由于修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条施行时，该违法行为尚在继续之中，新法可以立即适用于该违法行为。这种适用不属于溯及既往。
“新法优于旧法”规则仅仅是一项适用规则，依然是对不溯及既往原则的具体应用，而不是对该原则的有条件的背离。与“从旧”规则相同的是“新法优于旧法”规则也是在特定条件下才可使用的规则。
3.2.5“从新”规则
“从新”规则是与“从旧”规则相反的规则。“从新”规则与“新法优于旧法”规则不同，“新法优于旧法”规则依然是对不溯及既往原则的具体应用，而“从新”规则却是溯及既往的一种规则。实践中，总是对“从新”规则的适用范围设定一些条件。“从新”规则属于不溯及既往原则的例外，如“程序从新”规则、“法律解释从新”规则等。
“法律解释从新”规则，是指法律解释规则的适用遵循“从新”规则。我国的法律解释分为法定解释和学理解释，而法定解释又可分为立法解释、行政解释和司法解释等几种。其中，行政解释是指享有立法权的行政机关为了执行法律、法规以及上级行政机关制定的规章，对法律、法规以及上级行政机关制定的规章所作的解释。行政解释有时也发布专门的解释性文件，如生态环境部 国家发展和改革委员会《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》（环政法[2018]85号）。之所以赋予行政解释以溯及力，是因为行政解释是对如何正确理解和执行法律的具体规定，其内容是法律的已有意思，因而不具有独立的法律地位，应该具有被解释法律的效力。在时间上，应当追溯至被解释法律施行之日发生作用。关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题，环政法[2018]85号文件应当追溯至2016年9月1日，即修改后的《环境影响评价法》第31条施行之日。尚需注意的是，《行政处罚法》第29条中提到：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”《环境行政处罚办法》 第22条在立案条件中提出：“违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。” 《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）也指出：“’未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。”
3.2.6“从优（轻）”规则
“从优（轻）”规则，是指新旧两个法律规范均可适用于同一违法行为时，如果适用的效果在严厉程度上有优劣轻重之分时，优先适用对当事人更有利或者处罚较轻的法律规范。如某“总投资额”为1亿元的房地产建设项目在没有办理任何“环评”手续的情况下于2017年9月1日开工建设，并于2018年3月31日建设完成，按照当时的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年版），应该报批环境影响评价报告表，按照《环境影响评价法》第31条第1款的规定，应处100万元以上500万元以下的罚款。而按照现在的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年版），该房地产项目属于环境影响评价登记表备案的项目，按照《环境影响评价法》第31条第3款的规定，应责令备案，处5万元以下的罚款。按照“从轻”规则，2018年4月28日以后查处该房地产项目时，就应该依据《环境影响评价法》第31条第3款的规定责令其备案，处5万元以下的罚款。
3.2.7“从旧兼从优（轻）”规则
“从旧兼从优（轻）”规则是由“从旧”规则与“从优（轻）”规则相结合的规则。“从旧”规则与“从优（轻）”规则的关系是：“从旧”规则是原则，“从优（轻）”规则是例外。也就是说，对新法施行前的行为，原则上适用旧法（即行为时法），即新法原则上没有溯及力；若新法适用的效果较旧法更有利于当事人时，适用新法。
如前述某建设项目于2014年12月建成投产，但需要配套建设的环保设施未经验收，并于2017年10月1日前自动停产的，现在查处时原则上应该适用旧法，即修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定责令其停止生产，可以处10万元以下的罚款。若按照修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款的规定，法律后果就是被责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如果该建设项目并未造成重大环境污染或者生态破坏的，就不会被责令停止生产。对于小型建设项目来说，适用修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条规定的法律后果可能更优（轻），而对于特大型建设项目来说，适用修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定的法律后果可能更优（轻）。比较新旧法律规范对当事人是否更优（轻）时应当对所有相关法律规范作整体性考虑。当然，此处的整体性是指新、旧法各自的整体性。
需要特别说明的是，如果前述建设项目于2014年12月建成投产，而2017年10月1日后仍有生产行为，但需要配套建设的环保设施未经验收。则应当认定为该建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产的违法行为一直处于连续或者继续状态，应当适用修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款的规定（即行为时法）对其进行处罚。不属于“从旧兼从优（轻）”规则的适用范围。
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