政府购买服务融资思考

当前，政府购买服务存在受托对象以地方融资平台为主、服务领域过于集中、预算管理不尽规范、变相举债融资等问题，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”）出台以来，借政府购买服务行举债融资之实的功能得到有效遏制，政府购买服务向本源回归。

政府购买服务的范围与相关主体关系

从政府购买服务的范围来看，87号文明确了政府购买服务要严格按照《政府采购法》所确定的服务范围实施，因此，政府购买服务的范围为货物和建设工程以外的采购对象，且仅涉及公共服务，而公路、机场等建设工程则应属于政府采购工程，不能纳入政府采购服务的范畴，但“棚改和异地扶贫搬迁”为政府采购工程的例外情形。

从各主体的关系来看，政府购买的融资主体是政府购买服务对象承接主体，作为承接主体的供应商，应当市场化运作，其融资行为与政府无关。在政府购买服务真实合法的前提下，作为承接主体的供应商通过购买服务协议中的政府付费承诺进行融资的行为是符合法律规定的，属于企业正常的融资行为。

从预算管理来看，87号文明确了政府购买服务需要遵循“先有预算、后购买服务”的原则，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。同时政府购买服务的预算还要与中期财政规划相衔接，服务期限应限制在三年以内，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》明确了中期财政规划三年一滚动。因此在预算管理方面，87号文的规定实际上排除了超过三年的服务采购。

政府购买服务融资基本情况

87号文出台以前，政府购买服务下的项目融资增长较为快速，主要表现为以下几个特点：

一是政府购买服务融资需求旺盛，融资主体集中在平台、类平台公司。为进一步规范地方政府债务管理，更好发挥地政府债务在促进经济社会发展方面的积极作用，2015年12月21日，财政部出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，该意见指出，要妥善处理存量债务，切实履行政府债务偿还责任，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。但在实践中，PPP受各种因素制约，发展低于预期，而政府购买服务和相应融资因操作简捷方便而受到政府和银行的青睐。

二是政府购买服务贷款主要投向基础设施建设、棚户区改造等领域。政府购买服务贷款基本集中于水利设施、生态建设和环境保护、水热电及管网建设、道路桥梁等基础设施建设，以及拆迁安置、棚户区改造、保障房等安居工程。其中，基础设施建设项目占80%左右，棚户区改造、保障房建设等占20%左右。

三是政府购买服务贷款期限较长，担保条件相对宽松。从贷款期限看，与一般类贷款相比，政府购买服务贷款期限相对较长，一般可以达到8～15年，部分政府购买项目贷款期限可以达到30年。从担保条件来看，以政府服务名义融资的项目从金融机构获得信贷资金，其担保条件相对宽松。90%以上的受调查金融机构要求，抵押担保的底线比例为信贷资金的30%，剩余70%的信贷资金无需提供抵押担保，可以通过保证担保的方式来实现。当抵押担保和保证担保额度不足时，可通过政府购买服务项下的未来应收账款进行补充。对于城区的政府购买服务，则只要出具将政府服务支出逐年纳入财政预算的函，就可以全额采用保证担保。上述担保条件与银行机构的一般贷款相比明显宽松。

作者｜张朝晖　张春海「中国人民银行青岛市中心支行」