作者：稼轩律师事务所合伙人 廖华律师
2022年3月24日，陕西省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《陕西省地方金融条例》，《条例》共7章62条，将于2022年7月1日起施行。
怎么说呢？自从中央工作会议定了金融活动要全部纳入金融监管这个大调子后，这两年，各地金融监管纷纷立规建制。我数了一下，自山东首发，此前已有15个省、市、地区出台地方金融条例。这是陕西首次制定地方金融领域法规。基于本地展业、属地监管的大势所趋，这部法规跟所有在陕注册及在陕从业的金融组织、金融服务机构和从业人员、金融消费者们关系密切，因此值得在我们今年的学习大纲里拥有一席之地
最后说一下，不是解读哈。作为非官媒暨非著名商事律师，只读不解，仅作学习研究、自我提升之用
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第一章 总则
根据《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》，地方政府对于地方金融的监管范围主要是“7+4+n”类机构，7指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构，采用“实施监管”，4指投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所，采用“强化监管”。各地基本都是按这个标准来，浙江是“7+4+1”，多了一个民间融资服务企业，n是指其他组织，主要用来兜底。
“地方金融组织”这个词很棒，另辟蹊径，回避了此前金融机构、金融企业的模糊概念，把一些界定有争议的企业一把拉进这个圈。
比如，商业保理公司，到底算不算金融机构、金融企业？这个不少人问过，本人也做过查询。按《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释〔2020〕27号），将商业保理公司等地方金融组织认定为“属于经金融监管部门批准设立的金融机构”，这个就有点…… 实际上，保理并不属于法律法规明确的金融机构类型；其设立和展业也没有金融业务许可证，根据国家统计局于2019年5月22日发布的《2017国民经济行业分类注释》，“商业保理活动”属于“7299 其他未列明商务服务业”，为“租赁和商务服务业门类”，不属于“金融业门类”。而真正的监管上级银保监会也曾回复过。
条例把7类机构编进地方金融组织，纳入监管半径，民间融资、私募机构、区域性投资公司等都未明确提，后续对这个N应该还会细化或列举。这个浙江最细，不仅是7+4+1+n,而且对地方各类交易场所给了一个相当细的概念。
第三条 地方金融工作应当坚持党的集中统一领导，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，坚持审慎监管和行为监管并重，促进地方金融组织合法、自主、稳健经营，维护地方金融稳定。
这个是说金融管理原则，主要是从监管视角出发；跟其他家相比，缺了一个维度，没有提从地方金融组织视角出发的原则，比如诚信、合规经营、风险处置主体责任等。
第四条 省人民政府应当加强全省地方金融工作的领导，建立健全地方金融监督管理体系，完善地方金融工作议事协调机制，加强与国家有关地方议事协调机制的协作配合，统筹协调、研究解决地方金融改革发展稳定和监督管理、风险防范处置等重大事项、重大问题。
设区的市、县（市、区）人民政府应当建立健全金融风险防范和化解工作机制，落实地方金融监督管理、风险防范处置属地责任。
第五条 省地方金融监督管理部门负责全省地方金融组织的监督管理，指导和督促设区的市做好地方金融监督管理工作，加强执法制度和能力建设，按照职责实施金融风险的监测预警和防范处置等工作。
设区的市、县（市、区）地方金融监督管理部门负责本行政区域内金融风险防范处置的具体工作，并依法承担地方金融组织监督管理的相关工作。县级以上人民政府有关部门按照各自职责做好地方金融相关工作。
工作分工和协调机制。上中下三级，省政府主要是布局，处理重大问题；市、县两级建立风险防范化解机制，通常越往下，金融风险越大。山高皇帝远，万事没人管。但是光靠一条线的金融监管部门还是很难，如果在本条例里明确其他部门有义务协助，整个监管环境可能就营造出来了。同为第五条，上海、浙江就直接点名，“发展改革、经济信息化、商务、公安、市场监管、财政、国资、宣传、文化旅游、交通、农业农村、科技、教育、民政、住房城乡建设管理、网信、通信管理等部门按照各自职责，做好地方金融监督管理的相关工作。”
第六条 县级以上人民政府及其有关部门应当通过广播、电视、报刊、网络等媒体，加强对金融法律、法规及其相关知识的宣传教育，提高社会公众金融知识水平和风险防范意识。
这个很重要。在实务中，我发现大多数投资者包括相当一部分从业者，玩的是高智商高段位的投资游戏，还切的是HARD模式，但甚至不懂最基础的金融知识。很多无良自媒体天天宣传一夜暴富，韭菜变首富的神话；却很少有人告诉投资者收益和风险成正比这样的朴素道理。金融营销多，普及教育少。行业的健康发展，要依赖公众金融素养的整体提升，这个不能仅靠官媒，还需要新闻、出版、广播、电视、互联网等部门的配合；当然还有海量的自媒体。
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第七条 单位和个人有权对违反金融法律、法规规定的行为以及已经形成或者可能引发重大金融风险的地方金融活动进行投诉、举报。
县级以上人民政府及其地方金融监督管理部门应当建立健全投诉举报处理机制，公布受理方式，及时调查处理投诉举报情况。
关于地方金融投诉举报机制。
投诉和举报经常混为一谈，其实不一样。根据2019年发布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（国家市场监督管理总局令第20号），两者有明确的概念界定，大家可以自行百度。简言之，投诉就是消费者针对自己消费时与经营者发生的争议，要求管理部门解决的行为；举报是眼里揉不了沙子，发现经营者涉嫌违法，就向官方提供线索。投诉对应适用行政调解程序处理，而举报对应适用行政执法程序处理。
建议多公布一些线上参与方式，比如官方公众号、官微、官方App，多宣传，这样老百姓参与得可能更容易一点；另外，就是注意保护隐私。
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第二章 地方金融组织
第八条 设立地方金融组织或者从事相关地方金融业务活动，应当按照法律、行政法规和国家有关规定，取得行政许可或者经批准取得经营资格。
经许可或者批准设立的地方金融组织由省地方金融监督管理部门予以公告。地方金融组织应当在营业场所显著位置公示许可证原件或者批准文件，并且以适当方式公示其业务范围、经营区域、主要负责人等信息。
地方金融组织应当坚持服务本地原则，按照地方金融监督管理部门许可或者批准的区域和经营范围开展金融业务活动。
未经许可或者批准，任何单位和个人不得从事或者变相从事地方金融组织的业务活动，不得在名称和经营范围中使用“贷款”“典当”“融资担保”“股权交易”“融资租赁”“商业保理”“资产管理”等与金融活动特征类似的字样。
法律、行政法规和国家另有规定的，从其规定。
第一款是关于持牌经营。此前央行行长易纲在《再论中国金融资产结构及政策含义》一文中就提到“金融是特许行业，必须持牌经营”。未必都是行政许可，可能形式是许可、审批、批准、备案等，或繁或简，但地方金融组织全面持牌经营一定是大趋势。基于金融组织组织种类较多，本条不好细化具体许可条件，像上海那样规定较好，“条件、程序、申请材料目录和申请书示范文本等，在官方网站、'一网通办’等政务平台上公布。” 比较特色的是浙江，对于民间融资服务企业的备案作出要求，同时符合一定条件的民间借贷均实施特别监管，比如单笔金额在300W以上或本息余额达到1000W的要强制备案，备案信息可查询等，有兴趣的可以自己找来看看。
2019年江西省金融监管局就颁发了首张融资租赁公司经营许可证和首张商业保理公司经营许可证。
第二款 公示制度。
第三款 金融组织服务本地。原则上在哪儿登记，在哪儿展业；谁审批，谁监管，谁担责。以后，一股脑冲着优惠去洼地注册的情况可能就比较难了，注册后还要考虑未来开展业务的问题；监管套利空间也越来越小。但是搞得好的话，各地方的金融立法、金融环境的良性竞争会最终形成，就像我们学公司法经常提到的特拉华州，面积在全美各州里只排第49位，但因为税收、法制环境的优势，成为超一半世界五百强企业的注册地。法律成了各州的竞争产品。
第四款 原因不难理解，我在讲私募机构名称规则的时候就提过原因。有兴趣可以自己看一下。
可点击观看：如何给一家私募基金管理人取名字
持续监管，具体备案事项没提，有待规章进一步细化。
第十条 省外注册设立的地方金融组织依法在本省行政区域内开展业务活动的，应当按照国家和本省有关规定，定期向地方金融监督管理部门报告业务开展情况。
国家对地方金融组织开展业务有区域限制的，从其规定。
关于地方金融组织跨区域开展业务的规则。
跨省经营的金融组织，需要定期向当地监管部门履行报告义务，总体就是要纳入监管视野。有些企业注册地可能只是虚拟地址，企业并不在注册地开展业务，注册地监管机构很难监管。我们就接到过这样的企业咨询，展业地监管机构经我们电话咨询，回复不在其监管范围。老板是个老实人，公司业务算是金融创新型，无法可依界定模糊的那种，总担心合规性，担心自己业务把不住深浅，每每看到有金融案件事发，都相当恐慌。所以，就像我前面说的，裸奔的人未必享受，反正，谁裸谁知道。
第十一条 地方金融组织应当建立健全并遵守法人治理、风险管理、内部控制、信息披露、资产质量、关联交易、营销宣传、反洗钱和反恐怖融资等方面的管理制度和业务规则。
地方金融组织的董事、监事、高级管理人员、控股股东、实际控制人和法定代表人等应当按照国家和本省有关规定以及章程的约定，履行恪尽职守、勤勉尽责的义务，防范和控制经营风险。
本条是关于优化和规范地方金融组织的内部治理结构的规定，
法人治理结构是公司制度中最重要的组织架构。跟自然人一样，机体协调才健康，才能发挥出强大的功能。这些年，很多法人客户都越来越重视这个，经常会要求提供公司股权结构调整、日常风险体检、法人治理结构优化等专项法律服务，哪有问题就治哪儿。
第二款是关于董监高、控股股东、实控人的义务，基本是公司法的要求。对非控股股东没有特别要求。其他地方规定均对股东较严格，像浙江规定地方金融组织的股东要将股权集中托管，以规范股东持股行为。
更值得一提的是北京和上海，均包含“股东在认缴额之外承担剩余风险”的内容。“地方金融组织可以建立控股股东或者实际控制人承担剩余风险责任的制度安排，控股股东或者实际控制人可以出具书面承诺，在地方金融组织解散或者不再经营相关金融业务后，承担地方金融组织的未清偿债务。”
这个规定…… 我看到已经有律师对这类条款的合规性表示质疑。毕竟股东的有限责任和公司的独立责任是现代公司法的基石，按照公司法规定，股东缴足认缴额，又没有抽逃行为的话，是不应该对公司债务承担责任的。公司法是法律，前面提过效力位阶，地方性法规这样的突破属实是僭越了。但这难不倒国际金融中心的立法者，规定里并没说必须，只是说阔以。你自愿主动作出承诺就是另一个性质了。然而考虑到后面的退出条款，“书面报告”、“清算”、“未到期债务及相关责任承接等作出明确安排“一系列字眼，各省在退出条款上内容又空前一致，所以是不是有倒逼的效果呢？你想或不想，承诺和笔就放在那儿……
第十二条 地方金融组织禁止从事下列活动：
（一）吸收或者变相吸收存款；
（二）出借、出租或者变相出借、出租经营许可证或者批准文件；
（三）非法受托投资、自营或者受托发放贷款；
（四）法律、行政法规和国家禁止从事的其他活动。
这条是业务红线。以上行为均扰乱了国家金融管理秩序。该范围跟上海的条例大致相同。
第十三条 地方金融组织在风险可控的前提下，可以依法开展业务创新。地方金融监督管理部门根据业务特点和风险情况，实施审慎监督管理。
第十四条 地方金融组织开展营销宣传应当遵守有关法律、法规的规定，对可能存在的风险以及责任应当合理提示或者警示，不得有下列行为：
（一）虚假或者误导性陈述；
（二）对投资收益或者投资效果作出保证性承诺；
（三）明示或者暗示保本、保收益或者无风险；
（四）超越核准的业务范围开展金融营销宣传；
（五）法律、行政法规和国家禁止的其他行为。
地方金融监督管理、市场监督管理、网络信息监督管理等部门按照国家有关规定加强对地方金融组织营销宣传、金融信息发布等事项的监督检查和协作配合。
第十五条 地方金融组织应当建立健全金融消费者、投资者适当性制度，如实、充分揭示金融产品和服务的风险。不得向金融消费者、投资者推介与其自身需求、风险承受能力等不相符合的产品和服务；不得捆绑搭售产品、服务或者设置违反公平原则的交易条件，依法保障金融消费者、投资者的财产权、知情权和自主选择权等合法权益。
地方金融组织应当加强对金融消费者、投资者的信息保护，依法采集并确保信息安全；发生或者可能发生信息泄露、篡改、丢失的，应当及时采取补救措施，按照规定告知金融消费者、投资者并向有关部门报告。
第十六条 地方金融组织不再经营相关地方金融业务的，应当向地方金融监督管理部门提出书面报告，并提交资产状况证明及债权债务处置方案等材料。
地方金融组织解散或者被依法宣告破产的，应当依法进行清算，并对未到期债务及相关责任的承担作出安排。清算过程应当接受地方金融监督管理部门的监督。
地方金融组织解散、宣告破产或者不再经营相关地方金融业务的，应当依法申请注销行政许可或者取消经营资格，并按照国家和本省有关规定办理相关手续。
第十七条 地方金融组织行业协会应当依照法律、法规和章程，发挥行业自律作用，引导会员规范经营，开展行业宣传教育活动，提升从业人员业务能力和职业道德水平，加强行业金融风险监测预警，建立健全行业纠纷调解机制，维护会员合法权益。
地方金融组织行业协会应当接受地方金融监督管理部门的指导和监督。
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第三章 发展服务
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第四章 监督管理
第三十一条 地方金融监督管理部门根据地方金融组织的经营活动、风险和信用状况等，可以采取差异化的监督检查方式、频次和监管措施，实行分级分类动态监督管理。具体办法由省地方金融监督管理部门制定。
地方金融监督管理部门对地方金融组织实施监督检查，可以采取现场检查、非现场监督管理、监管谈话等方式。
第三十二至第三十五条导图：
第三十八条 地方金融监督管理部门根据需要可以聘请会计师事务所、律师事务所等专业机构协助开展检查。
地方金融监督管理部门、参与检查的专业机构及人员对工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私等，应当予以保密。
第三十九条 地方金融组织业务活动存在重大金融风险隐患或者违法违规行为，可能造成金融消费者、投资者合法权益严重损害的，地方金融监督管理部门可以区别情形，依法采取下列措施：
（一）出具警示函；
（二）责令地方金融组织暂停部分业务、停止开办新业务、停止增设分支机构；
（三）限制分配红利和其他收入；
（四）限制资产处置；
（五）限制资金运用的规模和方式；
（六）责令地方金融组织调整董事、监事、高级管理人员或者限制其权利；
（七）责令其暂停控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；
（八）法律、行政法规以及国家规定的其他措施。
地方金融组织应当按照地方金融监督管理部门的要求及时采取措施，消除重大风险隐患，并报告有关情况。经地方金融监督管理部门验收，确认重大风险隐患已经消除的，应当按照国家有关规定解除前款规定的措施，并告知地方金融组织。
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可能造成损害与实际造成损害之间尚有不小的距离，条例并未列出“可能”的判断标准或具体情形，现实中很难避免会造成执法权扩大，过度监管的问题，且本条所列的监管措施已经干涉到公司“内政”及股东权利行使，例如限制分红、限制股东转让股权等，这些都是公司法赋予的基本权利。因此应非必要不上措施，把握尺度很重要。这个可以参考浙江省地方金融条例，分为可能造成、已经造成重大金融风险两种，对于可能造成而并未实际造成的情况，主要采取向投资者、债权人等利益相关方提示风险；向股东会（成员大会）提示相关董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员的任职风险等措施，重在警示和提醒；对已经造成重大风险的，采用较严厉的措施以控制风险和止损，我觉得这样处理，是不是能更好地匹配风险和措施，更合理一些？
第三十六条 县级以上人民政府应当建立地方金融信息报送制度，统计金融业务数据。
省人民政府应当整合地方金融数据资源，建立地方金融综合服务平台，推动实现与国家金融基础数据库信息共享。
第三十七条 地方金融监督管理部门根据监管需要，可以要求地方金融组织报送下列材料：
（一）经营情况、财务报告、审计报告等文件资料；
（二）影响或者可能影响经营管理、财务状况、风险控制或者资产安全等事项的报告及其应对方案；
（三）涉及投诉举报、违法违规线索等相关材料；
（四）涉及地方金融业务的诉讼、仲裁、行政处罚等相关材料；
（五）法律、行政法规以及国家规定的其他材料。
地方金融组织报送的相关材料和数据信息应当及时、真实、准确、完整。
第四十条
金融监督管理部门应当建立信息公示制度，以便于公众知晓的方式公布并及时更新地方金融组织名单及其相关许可、备案信息和其他涉及经营风险的重要信息。
地方金融组织有下列情形之一的，市场监督管理部门应当按照有关规定将其列入经营异常名录：
（一）未按照规定公示有关企业信息的；
（二）企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；
（三）通过登记的住所或者经营场所无法联系的；
（四）法律、行政法规以及国家规定的其他情形。
第四十五条 地方法人金融机构应当依法开展金融业务活动，加强经营风险防控，并接受地方金融监督管理部门有关风险防范的指导。地方法人金融机构有下列情况之一的，应当及时将相关信息向注册地人民政府及其地方金融监督管理部门报告：
（一）法定代表人、实际控制人或者前十大股东发生变更；
（二）董事会（理事会）、经营管理层配置不全或者发生变动；
（三）对外进行重大金融投资或者业务模式发生重大变化；
（四）注册地、实际经营地发生变更；
（五）涉及金融业务的重大诉讼、仲裁、行政处罚事项；
（六）其他可能引发重大金融风险的情况。
对存在前款规定情形的地方法人金融机构，注册地人民政府和地方金融监督管理部门应当加强金融风险的监测和防范。
本条例信息报送制度图示
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第五章 风险防范处理
第四十一条 省政府金融工作议事协调机制统筹协调防范化解重大金融风险和应对重大金融突发事件。
设区的市、县（市、区）人民政府根据省政府金融工作议事协调机制的工作部署和要求，履行金融风险处置和金融突发事件应对的属地责任。
地方法人金融机构、地方金融组织应当建立健全风险管理制度和内部责任追究制度，承担金融风险防范和处置主体责任。
第四十二条 县级以上人民政府应当编制本行政区域内金融风险应急预案，明确金融风险种类、等级、组织指挥体系、处置机构及其职责、处置程序和应急措施等内容。
地方金融监督管理部门指导地方法人金融机构、地方金融组织编制和实施金融风险应急预案。
第四十四条 本省行政区域内发生重大金融风险事件，影响区域金融稳定或者社会秩序的，应当发挥国家有关地方议事协调机制和省政府金融工作议事协调机制作用，推动相关部门按照各自职责依法做好金融风险防范处置工作：
（一）地方金融监督管理部门应当加强与所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构的信息共享和协作，按照各自职责依法采取相关措施，防止事态扩大；
（二）公安机关负责查处涉嫌金融犯罪活动，依法采取冻结涉案资金、限制相关涉案人员出境等措施；
（三）市场监督管理部门依法采取责令停止发布相关广告、暂停办理登记和备案等相关措施；
（四）通信管理、网信等部门依法采取撤销备案、吊销许可、限制或者暂停相关业务、关闭网站等措施；
（五）人民法院、人民检察院以及其他有关部门按照各自职责做好风险防范处置工作；
（六）其他为防止和避免金融风险进一步扩大依法需要采取的必要措施。
地区金融风险防范处置部门分工一览
第四十七条 县级以上人民政府及其有关部门和国务院金融管理部门分支机构、派出机构应当按照国家有关规定协同开展互联网金融监督管理，加强信息共享、风险排查和处置等方面的协作配合，共同做好维护社会稳定工作。
第四十八条 对可能引发或者已经形成重大金融风险且未明确风险处置责任单位的，由风险发生地设区的市、县（市、区）人民政府负责组织、协调有关部门开展风险处置相关工作。
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第六章 法律责任
天津市地方金融监督管理局4月8日公告了对该市两家外资融资租赁公司的行政处罚
《陕西省地方金融条例》法律责任一览表
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第七章 附则
第六十条 非法集资的防范以及处置依照国务院《防范和处置非法集资条例》的有关规定执行。
第六十一条 地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构的监督管理、风险防范、处置和处罚，参照本条例有关规定执行。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第六十二条 本条例自2022年7月1日起施行。
就是字面意思，条例的施行日期。还有不到3个月，大家可以自行安排学习时间了。
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