作 者
彭 浩（上海二中院 民二庭法官）
10月31日，世界银行每年一度的旗舰报告《2019年营商环境报告》（以下简称《营商环境报告》或世行报告）正式出炉。每一年的世行报告，都会在对各经济体营商环境进行常规评价和全球排名的同时，确定一个与营商环境相关的主题进行深入调研,并从该视角提出最新的研究结论。因此，世行报告中与年度主题相关的内容，就是每年世行报告的“新意”所在，值得重点关注。
今年世行报告的主题是“加强培训，促进改革”。这个概念，从整体上来看，或者说从一般公职人员的层面来看非常好理解。但是，这个概念是否也可以同样地适用于司法领域？或者说，对于法官及其他司法人员的培训，是否也与优化营商环境这件事儿有很大关系吗？
带着这个问题，笔者快速地浏览了今年的世行报告。读后发现，世行报告很好地回答了这个问题。更难能可贵的是，报告的相应部分称得上是“有分析、有数据、有故事”，非常容易读，读后也能给读者带来一些启发。因此，笔者不揣冒昧向法院的同事们做一推介，供大家参考。
今年报告的主题：
优化营商环境，培训和沟通意义重大
《营商环境报告》重点关注各经济体营商监管体系中影响中小企业创业发展的法律法规、行政监管政策及其实施效果，倡导一种简洁、透明、低廉，易于理解、便于遵循的营商监管模式。但在现实层面，很多经济体的营商监管体系显然远未达到上述标准。
从全球范围来看，监管过度、权力滥用、程序繁琐、费用高昂、透明度不高等现象还较为普遍，中小微企业的成长、创新和发展面临很多制度上和现实上的障碍。因此，世行推出《营商环境报告》的一大目的，就是要对全球范围内各经济体营商监管体系的质量水平进行评估和排名，揭示各经济体存在的问题，推动相关经济体朝着上述目标进行相应改革。
要实行有效的改革，第一步是在法律或行政监管制度上推动变革，进行更加有效的制度和政策设计；第二步是要将法律、制度上的变革付诸于实践。世行研究发现，各经济体将新颁布的法规或制度付诸实施时，要受到来自各方面的多种复杂因素的制约。其中的很多因素，如政治稳定、文化适应性、经济发展水平、环境资源制约等，各经济体的政府当局实际上并不能实现有效控制。
但有些因素，如加强对相关从业人员特别是公职人员的培训，加强政府与大众之间的沟通等，则是公权力当局可以直接控制和积极推动实施的。今年世行《营商环境报告》的主题，就是在上述这两个方面做文章[本文首部的图片是今年世行报告的封面。该图片来源于网络。需要说明的是，图片左侧中间位置的“运输”应为“培训”（英文原文为“Training”），与右侧中间位置的“宣传”并列为今年报告的两大主题]。
在加强培训方面，世行对166个经济体公职人员培训情况与其营商环境便利度得分的关系进行了统计分析，发现公职人员培训与营商环境便利度得分之间具有明显的正相关关系（见图1.10之左图）。
尤显特别的是，世行还对要求具有法律学位的从业人员接受培训情况与各经济体营商环境便利度得分之间的关系进行了统计分析。通过对86个经济体样本的分析，发现在各类型法律从业人员中（列入统计分析的法律从业人员类型包括四种类型，即律师、法官、破产代表、法律助理。请注意，这里的统计对象已不局限于公职人员了），有机会接受培训的从业类型越多，该经济体的营商环境便利度得分就越高（见图1.10之右图）。
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图 1.10 向公职人员提供更多的培训机会，
与更高的营商环境便利度得分相关
注：向公职人员提供培训的营商环境指标的计数范围为0到5，其中每个由政府提供培训的指标都计为1（左图）。指标包括开办企业（+1），登记财产（+1），获得电力（+1）和跨境贸易（+1）。在控制人均收入后，样本中166个经济体的公职人员培训与营商环境便利度得分之间的关联度为5%左右。要求法律学位的从业人员类型的数量计数范围为0到4（右图）。要求具有法律学位的人员类型包括：执行律师（+1）、法官（+1）、破产代表（+1）和法律助理（+1）。在控制人均收入后，样本中86个经济体要求法律学位的公职人员类型培训数量与营商环境便利度得分之间的关联度为1%左右。
在加强沟通方面，世行强调应当就营商监管方面的改革事宜增进公权力机构与社会公众之间的沟通，包括通过媒体就立法修改、监管政策改革等加强沟通宣传。
统计数据表明，加强“公私对话”有两大好处：
一方面，有效的沟通宣传能够增加改革的数量。对营商环境评价指标进行媒体宣传的指标数量越多，相关经济体推出改革措施的平均数量随之明显增长（详见图1.11之右图）。
另一方面，有效的沟通宣传可以提升营商环境便利度的得分。对营商环境评价指标进行媒体宣传的指标数量越多，相关经济体营商环境便利度的平均得分也随之明显增长（详见图1.11之左图）。
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图1.11 就营商监管方面的变化加强与大众沟通（通过媒体），
能够带来更好的监管，更多的改革
注：通过媒体进行了宣传的指标计数范围为0到6，每一个通过媒体宣传了营商监管法律政策变化的指标计为1。指标包括：开办企业（+1）、办理施工许可（+1）、登记财产（+1）、获得信贷（+1）、保护中小投资者（+1）或者纳税（+1）。在控制人均收入后，样本中76个经济体的营商环境便利度平均得分（左图）和营商监管改革的数量（右图）与媒体沟通宣传的相关关系为1%的水平。
2
法官培训的历史由来和重要意义
为深入探讨培训（沟通、宣传）与良好营商环境之间的关系，今年的《营商环境报告》做了四个案例研究，分别是与“开办企业”“登记财产”“获得电力”，以及“执行合同”“办理破产”等五个一级指标相关的统计分析研究。因为“执行合同”和“办理破产”指标都主要涉及法律从业人员特别是司法人员，故报告将这两个指标做了合并，作为一个案例来进行研究。
“法官培训”的历史由来
相关文献表明，虽然法院和法官已经有着非常悠久的历史，但“法官培训”却是一个非常晚近的概念。直到1960年代，法国、荷兰和美国等国家才建立了世界上最早的专门的法官培训学院。在此之前，一般的观念都认为，法官们在被任命为法官之前应当已经具备了所有必要的知识，因而完全没有“法官需要教育培训”的概念。在建立法官培训学院之前，法国的法官们终其职业生涯从不接受任何的职业培训。
但与此相伴的是，在社会公众的心目中，法官成为了迂腐过时、与社会和整个世界完全脱节的群体。在认识到法官们已经不能适应日益复杂的法律体系后，法国于1959年正式成立了法国国家法官学院。法官专门培训机构诞生的这段历史清晰地说明，开展法官教育培训的直接动因和重要目的，就是要让法官的素质能力与法律和社会的发展变迁相适应。
从优化营商环境的角度来看，只有加强教育培训，让法官在面对各种纷繁复杂的矛盾纠纷时有能力作出及时公正的裁决，才能有效地保护权利、促进交易，维护良好的市场秩序。
02
提升司法质效的意义
世行《营商环境报告》中涉及司法的指标主要是“执行合同”和“办理破产”，重点考察商事纠纷审判执行及破产案件办理的质量效率。在这两个领域，案件本身及所适用法律的专业性更加明显，加强法官培训的必要性和紧迫性显得更加突出，其意义也更加重大。世行报告认为，商事法律具有多学科或者说跨学科的特点。与此相适应，商事法官应当具有经济学、金融学、会计学等方面的基础知识。
另一方面，公司治理形式、财务结构、资本市场等都变得越来越复杂，相关的法律和技术也发生着日新月异的变化，市场经营、交易、支付等各环节对新技术的运用越来越普遍，新业态、新模式层出不穷（在这里，世行报告举了数字货币、代币发行融资等作为例子）。如果不加强对法官的培训，法官就难以适应法律、技术急剧变革的形势，甚至会被金融和技术方面的那些复杂的新名词搞得“云里雾里”。如果真实情况如此，那么该经济体“执行合同”的效率必然受到影响，甚至导致商事案件大量积压。
由此看来，加强法官培训的首要意义是加强法官队伍的专业化建设。即，通过提高法官的专业素质和能力，有效应对法律日益专业化、复杂化的发展趋势，保证司法应有的效率。换句话说，加强法官培训实际上是法院专业化建设的一部分。世行的数据也确实表明，在全球190个经济体中，建立了专门的商事司法体系的经济体，其司法效率要明显高于未建立专门商事司法体系的经济体，前者的案件平均审理周期相比后者要足足缩短92天（见图6.1）。
毫无疑问的是，加强法官培训意味着加深法官对法律和相关行业的理解，因而也有助于提高司法审判的质量——包括司法裁判的规范性、统一性和可预期性等。世行报告也用了不少数据和案例来证明这一点。但笔者认为这本身是显而易见的，因此无需做过多展开。
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图 6.1 相比于未建立专门商事司法体系的经济体，建立了专门商事司法体系的经济体解决商业纠纷的效率平均要快92天。
相较于一般的商事案件，破产案件的复杂性和专业性还要更强。因此，加强法官培训的紧迫性在破产审判领域更加凸显，意义也更加重大。世行的统计数据显示，加强对破产法官的培训可以大幅压缩破产案件的办理时间，产生更好的程序结果（重整成功的概率更大，资产处置的效果更好），因而有助于显著提高相关经济体“办理破产”指标的得分。
从图6.2可以清楚地看出，相较于没有对破产法官进行专业化培训的经济体，有专业化培训计划的经济体“办理破产”指标的平均得分要高出15分左右。考虑到“办理破产”指标的全球平均分仅为40分左右，可以说加强法官培训对于提升“办理破产”指标的促进作用是非常巨大的（见图6.2）。
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图 6.2 向破产从业人员提供专门的培训计划，与各经济体“办理破产”指标的得分提升存在非常明显的正相关关系。
03
服务与促进改革的意义
加强法官培训的另一重要意义是有助于新法付诸实施，确保法律制度上的改革措施得到有效落实，并取得预期的效果。《营商环境报告》认为，无论是一项新法的实施，还是引入一种新型的司法制度或实践做法，或者推广运用一种新的法律适用方法，加强法官培训都是必要的。只有让适用新法新规或新型制度的法官们真正理解新制度的规定，新法新规及新型制度才能按照预期那样真正落实到现实中去。
在案例研究部分，《营商环境报告》以阿联酋和印尼作为样本进行了详细的研究分析。此前，为解决案件常年积压的“老大难”问题。
印尼在法律上引入了小额速裁制度，又制定了新的破产法。为确保新制度和新法顺利实施，印尼制定和实施了配套的法官培训计划。在该项计划的支撑下，印尼的小额速裁制度得到了很好落实，案件大面积积压的问题得到了彻底解决；新破产法也得到很好实施，破产案件的审理周期从2005年的70多个月下降至2012年的13个月，并保持至今。
在阿联酋，法官培训计划从一开始就被作为该国推进司法体系现代化的重要组成部分，与建立专业化的商事法庭、运用现代化的案件管理系统和实施新的破产法体系等改革的核心措施同步实施、同步推进。时至今日，阿联酋推进司法体系现代化的努力已取得了举世瞩目的成就。在这一历史进程中，与之配套的法官培训计划可谓功不可没。
3
法官培训的基本要求和基本原则
前面说到，开展法官培训的最初目的就是出于实用。为了达到这一目的，法官培训本身也应当是实用的。为了应对审判工作专业化的需要，培训本身也应当是专业化的。可以说，“专业化”（specialized）是“实用”首要的要求。“专业”和“实用”，说起来非常容易，可要真正做到可就一点也不容易了。世行的统计数据表明，从世界范围来看，只有大约1/3的经济体为法官提供了专业化的培训（见图BOX6.1）。
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据笔者的理解，所谓“专业化”，不是指仅仅传授某一专业或一方面的知识。而毋宁在于，应当向法官传授对于审判案件有帮助的相关知识，包括法律知识和非法律知识，审判技能与非审判技能，包括沟通与社交的能力，以及价值观和职业伦理等法官在审判案件时所需要的所有东西。
前面也已经说到，商事法律和商事司法本身就具有多学科或者说跨学科的特点。因此，一个法官只有具备了审判某些特定类型案件所需要的所有相关的知识储备，才能真正审理好这一类案件，这才是真正“专业”和“实用”的培训。
根据《营商环境报告》，为实行专业化的法官培训，可以由专门培训机构向全体法官提供标准化的培训。此类培训可以带有强制性。但仅有强制性的培训是不够的，关键是要通过培训使法官能够适应案件审判的实际需要。
《营商环境报告》认为，为实现上述目标可以从两个方面着力：
一个选择是可以将培训计划与法官或司法的前期表现联系起来，实行“缺什么补什么”的针对性培训，以尽快补足法官在知识结构上存在的短板，更好地促进审判工作；
另一个选择是要采取相应措施，激发法官们持续自学的动力。显然，对于培养高素质的法官和造就专业化的法官队伍来说，第二个方面的措施更为重要。《营商环境报告》也特别指出，强制培训不能以挫伤法官持续自学的动力为代价。
关于法官培训的基本要求和一般原则，近年来在欧盟和国际上已有专门机构开展了专门研究。其中最有影响力的是欧洲司法培训机构（The European Judicial Training Network ，简称EJTN）和国际司法培训组织（The International Organization for Judicial Training，简称IOJT）。经过多年的研究，这两个组织提出了一些具有较强适用性的原则理念。今年的《营商环境报告》以图表形式引用和展示了这些原则理念（见表6.1）。
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资料来源：上述资料来源于欧洲司法培训机构（The European Judicial Training Network）的原则（2016年版），以及国际司法培训组织（The International Organization for Judicial Training）的原则（2017年版）。
4
关于法律人的培训和沟通，
世行具体关注些什么？
世行对各经济体营商环境指标的评价结论，来自于相关从业人员的调查问卷。每年的世行报告，都会在对各经济体营商环境进行常规评价和全球排名的同时，确定一个与营商环境相关的主题进行深入调研。其方法是在对常规评价项目进行调查问卷的同时，在调查问卷中增加与年度主题相关的一些新问题。
通过对全球各经济体相关情况的统计分析，得出与年度主题相关的研究结论。因此，通过了解调查问卷的内容，就可以更加全面的了解世行对于年度主题的具体关注点，甚至可以在一定程度上从中发现世行的倾向性观点。
为对今年的主题“加强培训，促进改革”展开调研，世行在前述的五个指标的调查问卷中增加了与相关行业培训和沟通宣传有关的内容。在与司法工作密切相关的“执行合同”和“办理破产”指标中，世行均重点关注了三个方面的内容：
第一，对于法官和法院工作人员（书记员、立案人员等），法律上对其任职资格如何规定，是否有强制性的培训，培训的计划、内容等由谁确定，有无经费保障机制等。在培训的类别上，除了关注法官或其他司法人员的新任职培训，重点关注在相关法律规定发生变革时，法官及其他司法人员能否及时接受相应的系统培训。
第二，对于相关从业人员的任职资格及培训制度的法律规定和实践情况。在“执行合同”指标中，考察的对象是商业律师；在“办理破产”指标中，考察的对象是破产管理人（破产代表）。关注的内容，一是相关人员在成为律师或破产管理人之前是否必须接受一定的实务性培训；二是当相关法律发生变革时，是否向其提供相应培训。
第三，当法律或司法制度发生变革时，有无正式渠道传将相关情况达给社会公众，让社会公众及时知悉营商监管领域的变革情况。
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几点启示
加强教育培训，包括加强对法官和法院工作人员的教育培训，这对我们中国的法院人来说其实并不陌生。在国家和各省、自治区、直辖市层面，我们都设立了专门的法官培训学院或基地，很多地方甚至在地市级即中级法院层面也有专门的法官培训基地。但通览今年世行报告的相关论述，我们仍然可以从中获得一些启发。
通过对全球范围内法官职业培训情况进行实证的调查研究，世行报告证实并加深了一些以往仅停留在理论层面的观点，对推动有关方面更加重视、更好提升法官培训工作具有一定的参考借鉴价值。
人是决定事业成败的关键因素
从历年的世行报告来看，早年的营商环境评价仅关注各经济体营商监管体系中的“效率”，如办事环节、时间、成本多少等；自2015年以后，世行在多项指标中增加了评价营商监管“制度框架质量”的项目。这表明世行营商环境团队认识到只考察效率因素还不行，而是必须在关注“效率”的同时，进一步关注营商监管体系的质量。
今年的世行报告则将“人的因素”列入了考察对象，虽然最终报告中并未将“培训和沟通宣传”的内容纳入各经济体营商环境评价的得分和排名，但似乎已经预示了世行营商环境评价方法论的又一次升级完善。通过对五个指标进行的案例研究，世行的结论是，加强对从业人员的培训、就营商改革加强与公众的沟通宣传，对优化营商环境有着明显的正相关关系。
在“执行合同”和“办理破产”方面的国别研究则进一步表明，要把法律制度上的改革变化真正转化为实践，加强与此配套的法官培训是必不可少的重要前提。
因此，回到本文一开始提出的问题，今年世行报告的回答是：加强法官培训对于优化营商环境意义重大：要建设更高水平的法治化营商环境，就必须把法官培训工作提高到一个新的更高水平。
02
要适应实践需要开展培训
世行的研究表明，开展法官培训的关键是实用，培训应当对法官执法办案有帮助、有启发、能解渴。结合我国实际来看，当前的法官培训至少有以下几个重点：
一是要结合审判专业化建设加强法官培训，尽可能通过有组织、有计划的实务培训，补足一线法官在专业知识、专业技能上存在的短板，提升司法审判的整体水平。
二是要针对新技术、新情况、新问题加强针对性培训，提高法官认识新事物、运用新技术、适应新系统的见识、能力和水平。
三是要结合司法体制改革加强针对性培训。司法体制改革涉及完善审判程序、规范审判权运行、优化审判管理机制等多方面的内容。只有让广大法官深入了解改革、认同改革，才能使新的政策和制度举措真正落实到位。
03
要进一步加强对法官教育培训的统筹规划
欧洲司法培训机构（EJTN）和国际司法培训组织（IOJT）的原则一致表明，接受职业培训既是法官的权利，也是法官的责任。赋予法官这项权利，以及要求法官承担这项责任，最终的目的都是为了保证司法裁判的质量，以更好地保护公众的合法权益。但为了确保法官能有效地行使这项权利，保证所有法官都很好地履行这项责任，就必须加强统筹协调，建立健全与法官教育培训相关的一系列制度机制。
近年来，各级法院对于法官教育培日益重视，很多地方在实践中总结形成了一些务实管用的好做法、好经验。但从整体上看，我国关于法官教育培训的制度机制还不够健全，很多实践中的好做法好经验还未上升为统一、明确、规范的长效制度，各项制度机制之间的协调性、系统性也有待进一步提升。我们期待，所有这些发展中的问题，都能在法官教育培训事业进一步发展的过程中得到很好的解决，从而为法官教育培训事业的更好发展奠定坚实的基础。
最后需要指出的是，本文中大量使用了“法官培训”这一用语，只是沿用了约定俗成的表述，同时也出于表达简洁的需要。在绝大多数情况下，“法官培训”都可以替换为“法官和其他法院工作人员的培训”，涵盖了对执行员、法官助理、书记员、立案人员等其他法院工作人员的相应培训。世行报告本身也是在这个意义上使用“法官培训”这一用语。世行报告认为，全体法院工作人员都是司法工作的具体承担者。因此，要提高司法工作的整体水平，对每个法院人的教育培训都不能落下。笔者对这一理念深表认同，特予说明。
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