尤明青：中南财经政法大学法学院副教授，博士生导师
一、问题的提出
环境质量标准，是为了实现保护公众健康、维护生态良性循环等环境保护目标，基于环境风险判断等因素，对环境中有害物质和因素所作的限制性规定，是环境保护领域需要统一的技术性要求。对于环境质量标准可否用于认定环境污染侵权责任，存在否定说和肯定说两种观点。在环境污染侵权责任纠纷司法实践中，法院对环境质量标准的应用也不尽一致。
理论争议和实践混乱，最关键的原因是没有区分事实与规范，没有注意到环境质量标准兼具技术属性和法律属性。从规范的角度，应当研究的是环境质量标准可否作为法律规则适用于环境污染侵权责任，所关注的是法律属性问题，需要分析适用范围、效力位阶等方面。从事实的角度，应当研究的是环境质量标准作为科学文献、制度事实可否作为证据帮助认定环境污染侵权责任的构成要件，所关注的是证明力问题，需要分析真实性、关联性、合法性。
本文分别从事实角度和规范角度展开分析，首先指出环境质量标准的技术属性（事实角度），并重点分析环境质量标准的法律属性（规范角度），然后讨论从环境基准（科学事实）向环境质量标准（规范化的事实、法律化的技术规范）的转化，以及该转化过程使环境质量标准具有的特征，再从规范角度和事实角度分别讨论环境质量标准对于环境污染侵权责任认定的意义。
二、环境质量标准的法律属性
环境质量标准的法律属性，可以从形式和实质两方面展开分析，以揭示谁基于什么权力，以什么程序将科学技术共识转化为具有法律效力的要求，并以什么方式发布所转化出的文件，该文件具有何种效力，在环境法体系中具有何种功能。
(一)形式分析
1.以授权根据为判断标准的分析
自1979年《环境保护法》（试行）以来，国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准的权力，都是来自于全国人大常委会环境保护立法中的授权性规定，地方环境质量标准的制定权限经历了较大变化。《环境保护法》对制定国家环境质量标准的授权没有规定任何考量因素，属于空白授权；对制定地方环境质量标准的授权限制也仅仅涉及适用范围（国家环境质量标准未作规定的项目）和最低严厉程度（对国家环境质量标准已作规定的项目，应严于国家环境质量标准）。这种授权更多具有组织规范上的权限分配意义，对标准制定机关不构成实质约束，给制定机关留下了巨大的裁量空间。
2.以制定程序为判断标准的分析
国务院环境保护主管部门根据法律的授权，制定了《环境标准管理办法》等有关规章和规范性文件。根据这些规定，制定或修改国家环境质量标准、行业标准需要经过立项、拟定草案、征求意见、组织审议、审查批准、编号、发布、出版等环节。制定或修改地方环境质量标准需要经过省级人民政府环境保护主管部门拟定标准草案、征求环境保护部意见、报省级人民政府审查批准、报环境保护部备案等环节。可以看出，无论是与规章相比，还是与规范性文件相比，环境质量标准的制定程序都有所不同。
3.以文件编号为判断标准的分析
环境质量标准的编号由代号、顺序号、年号等要素组成，并以不同的字母代号代表国家标准、行业标准、地方标准、推荐标准。根据《环境保护部规范性文件合法性审查办法》，自2016年6月1日起，未以“国环规”字号发布的其他各类文件，都不属于规范性文件。在此日期之前，尽管环境保护部以多种文号发布规范性文件，但这些文号也都与环境质量标准的编号存在明显区别。
综上所述，虽然环境质量标准的制定机关也有权制定规章和规章以下的规范性文件，但从制定程序、标准编号等方面判断，环境质量标准既非规章，也非规章以下的规范性文件。
(二)实质分析
1. 环境质量标准的强制力问题
不论何种效力的环境质量标准，都属于非自动执行规范，不具有直接强制力，其规范效力均来源于援引环境质量标准的法律规范。《环境保护法》第28条第2款，即为援引条款的例证。从该规定可以看出，环境质量标准对地方人民政府的约束力，不是直接来源于环境质量标准本身，而是来源于该援引条款。
2. 环境质量标准的功能定位问题
环境质量标准的核心功能在于为环境质量状况提供比对依据，与援引环境质量标准的法律规定、行政规划等要求共同发挥设定目标、考核激励、督政问责的作用。
三、环境质量标准的特征
环境质量标准和环境基准互相关联，但又有本质区别。环境基准属于科学事实的范畴。从事实和规范的关系来看，基于环境基准制定环境质量标准的过程，就是从科学事实向法律规范的转化过程。然而，环境质量标准所保留的技术性，也使其并不构成纯粹的法律规范，而是构成规范化的事实、法律化的技术规范。在中国，由于环境质量标准的功能定位、实施机制等制度因素，从环境基准到环境质量标准的转化过程主要受到分类管理、整体主义、阶段性控制和政策选择的影响，从而也使最终制定的环境质量标准具有如下特征。
(一)以分类管理为理念
分类管理，是指按照管理对象的差异性实行差异化管理，也被称为差异化管理。环境质量标准的设定和适用，都体现了分类管理理念。
(二)以整体主义为价值观和方法论
环境质量标准对于整体主义价值观的体现，主要在其功能定位。环境质量标准的保护对象，是作为整体的公众和生态环境，而非个体的自然人或生态环境组成部分。环境质量标准对于整体主义方法论的体现，主要在其制定方法。
(三)以阶段性控制目标为依据
我国环境质量标准，不仅考虑保护公众健康和生态环境的需要，而且也考虑经济技术条件等影响标准可达性的因素。
(四)以政策选择为结果
环境质量标准最终都是政策选择的结果，而不是纯粹的科学结论。为适用环境质量标准所作的环境功能区划，也体现了政策选择。这就使环境质量标准的适用受到政策选择的影响。
四、环境质量标准对于环境污染侵权责任认定的意义
(一)从规范角度的分析
从规范的角度分析，是研究可否将环境质量标准作为制度规则，适用于认定环境污染侵权责任的各个构成要件。
1. 环境质量标准与加害行为要件
环境是否遭到污染，遭到多大程度的污染，是行为的结果。行为的结果和行为的发生是两个不同的问题，不应以行为结果判断行为是否发生。除此之外，对于环境空气污染、水污染等物质污染，不应以环境质量达标作为否定加害行为的理由还包括以下四点：第一，标准项目的有限性；第二，标准限值的阶段性；第三，标准适用的差异性；第四，污染的相对性。对于噪声污染等能量污染，同样也不得以环境质量达标为由否认构成加害行为。
2. 环境质量标准与损害要件
侵权责任法所救济的损害，应当具有可补救性。可补救性包含了损害程度要求。至少由于以下三个原因，不应以环境质量标准判断是否超出合理忍受限度：第一，对权利人的限制超过了社会的通常认知判断；第二，环境质量标准可被政府调整；第三，架空了侵权责任法的功能。
3. 环境质量标准与因果关系要件
因果关系要件的目的在于归责，即确定责任的归属及其范围，旨在实现具体案件的公平合理和纠纷解决的妥当性。以环境质量标准作为侵权责任法的法政策、法价值的边界并不正确。比如，在二氧化硫浓度达到《环境空气质量标准》日均要求但是超过50μg/m3的情形，敏感作物在生长期遭受损害是可以明确预见的，绝非意外事件。对于污染行为发生之前本来可以种植敏感作物的土地，污染行为所导致的敏感作物死亡或者减产应当被认定为处于法价值、法政策的范围之内。因此，以环境质量标准否定法律因果关系或者相当性，是不正确的。对于噪声等能量污染，也同样不能因为环境质量达标而否定法律因果关系或者相当性。
综上所述，从规范的角度分析，环境质量标准不适用于认定环境污染侵权责任。
(二)从事实角度的分析
基于其技术属性，环境质量标准是科学证据的一种，其合法性、真实性当无质疑，但其关联性还需要进一步分析。以下按照构成要件，逐一讨论环境质量标准的证据意义。
1. 环境质量标准对于认定加害行为的意义
环境质量标准中的指标和数值作为制度事实，能够为判断在整体上具有消极环境影响的行为提供科学证据。但是，环境质量标准的这一作用仅限于列入环境质量标准的物质和能量。对于没有列入环境质量标准的物质或能量，需要从环境整体的角度考虑排放行为的影响是否具有消极性。
2. 环境质量标准对于认定损害的意义
对于财产权益遭受的不利益以及人体器质性病变是否满足损害要件，环境质量标准难以发挥证明作用。但是，对于舒适度受损、严重焦虑等非器质性病变类的人身权益损害，环境质量标准具有辅助证明作用，可以缓解举证难度。
3. 环境质量标准对于认定因果关系的意义
一般来说，低于环境质量标准，更有可能不构成致害条件关系；超出环境质量标准则更有可能导致损害，超标程度越高，致害可能性也越高。但是，应当允许当事人以其他证据反证，因为环境质量标准此时只是证据之一。然而，环境质量标准并不具有过滤事实因果关系的“门槛功能”。在从事实角度使用环境质量标准时，需要注意以下几点：第一，环境质量标准中的数值有可能因为其制度属性而失去中立性；第二，具体污染物的限值比环境质量级别更有针对性；第三，针对具体保护对象制定的标准比综合性标准更有针对性，应予优先选用；第四，有些更有针对性的标准是由其他部门制定的；第五，区分内源污染和外源污染。
结 语
在理论研究和法律实务中，需要注意到环境质量标准制度和环境污染侵权责任制度处于多层立体法网的不同层次上，需要注意不同层次的法网所遵循的不同制度逻辑。事实和规范的区分，为分析一项制度对于其他制度的意义提供了重要的分析视角，有助于实现理论的自洽和简洁。从规范的角度分析，环境质量标准不适用于环境污染侵权责任的认定。但是从事实的角度分析，环境质量标准对于环境污染侵权责任能够发挥有限的证明作用。仅仅从规范的角度分析，否定说是正确的。但是从事实的角度分析，肯定说也有可取之处。
文摘来源:《中国法学》2017年第6期
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