字体： 访问次数： 发布时间： 2011-01-27
来源： 宣传中心
祖振海
“信息管税”作为当前和今后一个时期税收征管和科技工作新的管理理念的提出，是国家税务总局对过去“34字”税收征管模式的高度浓缩与提升，是适应当前网络社会高度信息化环境的前瞻性的谋划与定位，是应对征纳双方信息不对称现象的有益举措，必将对新时期我国税收征收管理工作产生深刻影响。落实“信息管税”这一新的税收管理理念，涉及到我国税源管理制度和技术支撑体系、基本税收征管流程和税收征管机构设置等多方面，将有一段很长的路要走。
笔者认为，当前，真正落实好“信息管税”理念，首要的条件必须强化税源专业化管理体系的建立，这是信息管税的基础与前提，也符合国家税务总局提出的“健全税源管理体系是‘信息管税’的落脚点”的工作思路。那么，如何在“信息管税”理念指导下深入认识税源专业化管理的内涵及基本要求，如何清晰把握当前税源管理的现状，如何针对问题症结，采取有效措施，建立健全税源专业化管理体系，就成为我们当前谋划和落实“信息管税”税收管理理念的重点。
一、对“税源专业化管理”概念的理解
根据国家税务总局对“信息管税”理念的定位，“信息管税”的实质就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。从这个基本概念出发，税源专业化管理的内涵可以从以下几个方面来理解与把握：
首先，税源专业化管理与税收专业化管理应是两个不同的概念。税收专业化管理有两层含义：一是指税收征管机构根据征管职能、纳税人类型或规模（但其内设机构仍按职能）进行设置；二是指机构内部的征管工作按照征管程度和环节实行专业化分工，使税收征管全过程按生产流水线的运行方式进行。而税源专业化管理应只是税收专业化管理的一个方面，但又与另一方面不可分割，是谋求通过信息流驱动工作流的重要体现。
其次，税源专业化管理内涵的把握。笔者认为，税源专业化管理是指税务系统适应市场经济条件下经营主体规模化、特征化、连锁化等新情况，突破现有按属地、划片管户的单一方式，实行对外按纳税人属地、规模、行业、风险等分类，对内在坚持管户与管事相结合的同时，通过税务系统内部人力资源优化配置和组织架构优化组合，探索按税源特点、重要事项、关键环节等分工，增强税收管理的针对性和实效性，最大限度地拓展税源信息采集、应用的深度、广度和精度，改善征纳双方涉税信息的不对称状况，达到加大管理力度、拓展管理深度和提升科学化精细化税收管理水平的目的。
第三、税源专业化管理的基本要求。
一是税源信息采集是基础。通过信息系统和税收管理人员，最大限度地获取完整、真实的税源信息，是实施税源控管的基本前提，是“信息管税”的先决条件。
二是税源信息的集中应用是核心。就是对采集到的税源信息进行集中应用，对纳税人申报的真实性进行分析评估，发现税收异常，实施针对性的预防与纠偏管理，这是有效控管税源的根本举措，是“信息管税”的核心环节。
三是税源信息的核实处理是重点。就是采取分类处理的方式，对分析评估结果进行有效落实，是体现“信息管税”成果的关键步骤。
二、当前我省地税系统税源专业化管理的现状
一是当前我们的税源管理还处于分散、简单、粗放状态。从税源信息收集的环节上看，主要来源为税务登记环节纳税人提供的基础信息，申报环节提供的税费申报及相关财务信息，管理环节的发票使用及日常管理信息，稽查环节案件查处信息等；从税源信息的采集方式上看，多以手工录入方式为主，即使是网上申报纳税人提供的申报数据和财务报表数据电子信息，也难以实现所有信息的全面自动读取、分类加工，更不比说自动实现对已实现会计电算化企业相关信息的自动抽取；从税源信息来源上看，大部分是税务机关自身采集的信息，少部分为国税、工商、建委、房管、交通等相关行政部门提供的信息，部门之间信息的互联互通路途遥远，第三方涉税信息的获取机制与基础脆弱；从税源信息的质量上看，虽然全省在数据质量整改与管理上下了不少功夫，数据质量有了很大程度的改观，但目前的数据质量状况依然难以满足管理的需要，在完整性、准确性、规范性等方面与“信息管税”的要求还有很大差距，土地、房产等税收基础数据的真实性还有待进一步提高，申报数据错位现象时有发生，财务报表数据的质量问题仍然非常突出，数据前清后错、问题反复的现象较为普遍；从税源信息的维护上看，更新速度慢，垃圾信息多，维护的动力及机制缺乏，纳税人所在行业和地区的经济及税收动态信息严重溃乏，直接导致评估参数及预警域值失真；从税源信息的利用效果上看，主要是以手工案头分析、经验推断为主的“点对点”的单兵作战方式，信息深度加工不够，税源信息数据的增值程度和综合利用效益低，税源信息“孤岛”现象明显。。
二是基层一线在力量、精力、素质等方面难以适应所承担的分析评估职能，特别是在重点税源企业的所得税评估上更显得力不从心。当前，税收管理员承担着税款征收、日常管理检查、税收分析评估等一揽子工作任务，特别是数据处理和评估分析职能专业技能要求高、落实困难大，致使税收管理员制度难以落实到位，很多职能形同虚设，现行的税源管理模式不但达不到预期效果，而且形成负面影响，导致劳动、时间和经济等资源投入上的虚耗，造成难以估量的损失。可以说，管理环境的日趋复杂困难、税收任务压力的日益加大与税源管理状态的分散粗放形成强烈的反差，税源管理的能力和水平已经明显滞后于形势发展需要。
三是各业务部门管理职能交叉重叠，存在着衔接不力、信息不畅、各自为战的问题，难以形成合力，实现统一运作和协调联动。目前，从税务机关来说，存在税源管理职能的部门主要有三家，分别是征管、计财及税政部门，征管部门侧重于从纳税人个体的角度，分析税源的增减因素、税收结构变化，提出相关征管对策；计财部门侧重于从税收收入的整体变化，来分析收入增减因素、税源结构变化及采取的相应的对策；税政部门侧重于从分税种的角度，来分析税源及收入变化，制定分税种管理的措施。而从基层一线来说，上面千条线，下面一根针。由于长期以来，税源管理处于各家都管的状态，缺乏一个牵头部门、综合部门来进行统筹管理，所有的涉税信息皆需基层一线税收管理员来采集、整理、加工与上报，基层人员不堪重负，厌烦及应付心态造成信息采集草率、加工随意。由于税源信息的“上游”及“中游”数据质量难以保证，从而造成不同业务部门的税源管理信息“打架”，相互矛盾，衔接不畅，缺乏对税源总体状况和规律性问题的准确判断把握，更难以为领导决策服务。
上述现象的存在，根本原因在于我国税源信息专业化管理体系落后。在税收征管过程中，各部门信息整合力度微弱，对纳税人信息的获取，基本依赖税收管理员制度。低效的涉税信息收集方式，必然带来涉税信息的采集几乎全部依赖人工完成、纳税人多头应对各级税务局、反复报送同一涉税信息的局面。我国基本税源管理制度决定了我国纳税信息采集的低效，纳税人唯一条码制度、各部门涉税信息共享，根据第三方信息填制纳税申报表等等高效的税源管理形式在我国实现还需要较长时间。
三、建立健全税源专业化管理体系的对策
建立健全“信息管税”理念下税源专业化管理新体系，必须要将其置于当前高度发达的信息环境中去谋划，紧扣国家税务总局关于“信息管税”的理念定位，力求在有效解决现有问题的基础上，以更宽广的视野、更高的视角、更有效的措施谋求税源专业化管理的新突破。
一是强化数据质量意识，健全完善数据质量管理长效机制，拓展税源专业化管理方式，为税源专业化管理奠定坚实基础。
（一）以强化数据质量作为“信息管税” 的突破口。正如上文所述，最大限度地获取完整、真实的税源信息，是实施税源控管的基本前提，是“信息管税”的先决条件，税收数据作为实施管理的主要载体和对象，管理的成败将直接取决于数据质量的高低。全系统要进一步突出税收数据在税收征管中的“生命线”和战略性资源地位，要针对当前全省税源管理的“分散、简单、粗放”状态，从体制、机制、岗责、流程等方面健全完善数据质量管理长效机制，对数据采集、录入、审核、核验、处理等各个环节实施严密控制，严防数据质量问题的产生与反复；注重从数据采集源头上解决税收数据的真实性问题，把好数据的“入口关”和“验证关”，通过调查、核查、检查等环节，全面验证税源数据的真实性、可用性，着力在“上游”和“中游”保证数据质量，为“信息管税”理念的推行打下坚实的基础。
（二）积极拓展税源专业化管理方式。税源专业化管理要求各地可以根据各自税源结构的实际情况，突破现有按属地、划片管户的单一方式，对经营范围、运行模式以及管理特征相类似的纳税人，实施分类别、有重点的管理，增强税收管理的靶向性。具体来讲，税源专业化管理方式主要可以分为以下几种类型。
1、行业管理。就是在依据行业税收在本地区税收收入的比重，在一定范围内打破地区界限，按照行业系统和隶属关系，设立专业税源管理岗位，进行税源控管的一种管理形式。优点：便于税收管理员了解同行业各纳税人的经营管理和纳税、税负情况等税源相关信息，可以利用税源相关信息进行对比分析、发现问题，有效提高税收管理精度。缺点：所管税源分散，容易出现漏征漏管户。
2、规模管理。就是按纳税人的经营规模及税收贡献，设立专业税源管理岗位，进行税源控管的一种管理形式。优点：能抓住不同经营规模纳税人的内部控制和会计核算水平的差异，采取有针对性的税源管理措施。缺点：规模划分标准很难准确界定，少数企业经营规模与会计核算水平不相适应。
3、专业市场管理。就是依据专业市场具备以下一个或几个条件，设立专业税源管理岗位，进行税源控管。一是税收比重高，二是区域影响力强，三是增长潜力大，四是发展前景好。优点：专业市场的税源同构性强，便于体现公平原则，提供有针对性的纳税服务。缺点：容易形成税务系统内部职能交叉。
当前，开展税源专业化管理要坚持以下原则：一是按照财政体制的要求，专业化税源管理必须在属地管理的基础上进行。从管理方法上来说，以属地管理为基础的划片管理起可以起到兜底的作用，避免漏征漏管；专业化管理是精耕细作，二者必须紧密结合。从现实情况看，市场主体专业众多，专业化管理必须抓住重点行业，宜粗不宜细，宜少不宜多。二是由于各地税源结构、人员配置有明显的差异，推行税源专业化管理不宜搞“一刀切”。专业化分类管理应在辖区户数多、规模大、管理难、税源多的区域进行。三是要充分考虑到人员整体能力的适应状况，不宜把面扩得很大，不能过分强调，更不能全面划面为线，使管理上支离破碎，不利于提高税收管理的效率和效果。
（三）应尽快着手对影响税源专业化管理可持续性发展的关键问题的研究。随着税收信息化进程的不断深入，税收信息量贮存越来越庞大，其中蕴含的大量垃圾信息已严重造成现有税收征管网络的运行隐患，在当前税收征管软件正常运行的个别时段，已严重影响到日常税收征管，必须对“垃圾信息”进行有效处理。关键的环节主要有两点：一是要从理论上深入探讨“垃圾信息”的内涵。二是要从实践上对“垃圾信息”进行分类，比如可以从时间存续、信息类型、重复利用率等等方面划定标准，明确每类垃圾信息的处理方法、手段（备份、删除、转存等等）、时限、节点等，建立健全税源信息专业化管理的相关制度。
二、强化人力资源统筹意识，积极探索税收管理员分类管理方法，进行机构整合与人员重组，为税源专业化管理提供组织保证。
为真正落实“信息管税”理念，有效解决税管员事繁职多，难以落实的难题，必须在认真总结现有税收管理员制度运行现状的基础上，立足于减负增效，从宏观与微观两个角度对税收管理员的职能进行细分与归类，以适应形势和工作的需要。
一是宏观层面上，针对各税源管理部门分散用力、不便于领导决策和基层落实的弊端，借鉴外地有效做法，探索建立大税源专业管理模式。所谓大税源专业管理模式，就是在地税系统机关层面上，统筹现有征管、计财和税政部门税源管理职能及信息中心技术支撑职能，成立专业化税源管理机构，集中配置人才、数据、评估指标模型等资源和基层一线难以开展的分析评估职能，以税源专业管理部门职能作用的发挥为主导，促进管理的集约化、专业化。其职能定位为税源管理的主管部门，即统管一个地区的税源，负责对所辖区域的税源管理工作进行组织、指导、分析、协调等。主要包括四项基本职能：一是进行整体税源的控管，开展税源分析；二是对重点税源进行纳税评估；三是实施数据管理，包括数据质量管理、数据的加工分析等；四是对税源管理工作进行综合协调。在与现有的征管、计财及税政等相关部门的协作上，主要发挥两方面的作用：一是综合协调作用。税源管理部门作为“中枢”机构，协助各职能部门进行所管业务、税种、项目、行业的管理，协调各部门建立评估指标、模型和采集第三方信息，实现各项工作的有机衔接、整体运作和各部门的信息传导，形成齐抓共管的一体化工作格局。二是支持服务作用。税源管理部门通过加工应用数据，开展税源分析，为领导决策提供依据；根据各部门的需求，为各部门提供数据加工分析方面的支持，服务于各部门工作、管理的需要，形成相互之间更为紧密的联结协作和良性互动。基层税收管理员的角色定位也相应地有所调整，税收管理员工作重心转到税源信息的采集、核实和纳税评估约谈上，充分发挥一线人员熟悉掌握纳税人情况的优势，以往税收管理员难以落实的数据处理和评估分析职能集中到机关税源专业管理部门，把税收管理员从复杂的、技能要求较高的工作中解脱出来，促进精细的分工，在税源管理部门的指导下有针对性地开展工作，形成专业化分工协作格局，提高工作质效
由于此种思路涉及机构调整、人员配置、职能定位、部门衔接，需要制定较为完备的岗责体系、工作规程、联动意见和考核办法等一整套制度体系，涉及面广、考虑因素多、操作难度大，必须在全省地税系统的层面上进行操作。
二是微观层面上，在基本维持基层分局现状的情况下，立足内部挖潜，实行税收管理员内、外勤分类管理制度，进行内部人员重组，提高税源专业化管理的针对性和有效性。目前，基层分局的基本架构是比照机关形式来设置的，大多都设置有综合科（股）以及管理若干科（股），农村分局的综合股兼具征收大厅功能，办公模式大多实行分离办公。由于基层分局这种“准机关”架构与一线税收管理环境要求不相适应，造成了诸如兵少将多、一线力量不足、人员压力畸轻畸重、信息采集与维护难以及首问负责制、AB岗制形同虚设等问题。按照“基本维持、内部重组”的原则，打破基层分局现有的职能设置和分割办公模式，以其自身或其办税服务厅为工作平台，实行“全员前台办公、现场解决问题、业务内部流转、质量后台控制”的开放式税收管理模式，实行税收管理员内外勤分类管理制度。农村分局内勤岗主要以办税服务厅为载体，外勤岗为若干按区域划分的税收管理股；城区分局内勤岗为综合科（股），外勤岗为若干按区域或行业等划分的税收管理科（股）。内勤岗的主要职责是受理税务登记、税费申报受理、发票查验发售与门市开具、税收资料分类、传递与归档、税收分析统计与各种资料上报等，在税源管理上的重点为税收信息采集、审核与录入。外勤岗的主要职责为税法宣传、日常管理、催报催缴、评估事项核查及行业信息收集等；其在税源管理上的重点为户管资料相关信息的更新与维护、行业税收数据收集与分析、协助建立分行业预警参数指标体系、异常信息反馈等。而数据分析与纳税评估、行业典型调查等综合性事务则在分局统一指导下，由内外勤岗人员相互协助进行。此种方式只涉及内部人员的分工，震动小，易操作，可以有效解决人少事多、人为协调环节多的弊端，较好地体现“以税源管理为中枢、以税源信息为基础、以提高税源信息利用率为手段、以促进税收收入的增长和强化税源控制力为目的”的改革初衷。
三、强化应用服务意识，整合技术资源，为税源专业化管理提供强大的技术支撑。
税源管理的内在要求就是最大限度地获取真实、完整的税源信息和更加充分、有效地利用税源信息，实现对纳税人纳税状况的掌控，其发展方向就是实现“信息管税”。做到这一点，就需要有精细规范的管理基础和信息化的有效支撑。因此，从一定程度来说，信息化对税源专业化管理的支撑作用就是对税源管理数据信息的采集、加工、储存、监测、分析和利用，是管税的核心，是税收精细化、科学化管理的基础。
一是构建内外两个数据平台。内部税收征管信息系统要适应当前网络社会的技术环境，充分利用计算机技术和网络技术，提高全省地税信息“大集中”的层级，重点构建综合管理查询和“一户式”信息查询系统，着力解决一户纳税人信息需反复登录多个应用系统、费时费力的问题；重点强化内网税源数据信息的自动比对、预警及提醒功能，着力提高税源信息综合利用率，为领导决策和税收征管服务。强化数据信息采集利用，进行信息资源集约化处理，要完善征收、管理、稽查等业务系统的数据采集管理功能，构建专业数据库、综合数据库等数据仓库，满足决策层、管理层、执行层的不同需求。同时，按照业务与技术相融合，整合内部开发的各类业务系统软件，建设统一框架下的综合信息管理平台，抓住“数据应用”这条主线，贯彻“信息管税”理念，充分利用税源管理数据库，建立起税源数据采集、分析利用机制。外部要充分发挥社会综合治税网络的功能，加强政府部门间的信息协作机制，逐步采取同政府相关部门联网、借助政府信息数据平台等形式，强化第三方信息的采集与利用，不断拓展信息采集渠道，保证信息数据的真实、及时与完整，开展信息共享，建立协税护税网络。
二是建立税管员工作电子平台。及时掌握纳税户经营状况和纳税信息，抓好征管税源，利用税管员工作电子平台开展绩效考核，形成信息化与专业化有机结合的绩效管理体系。
三是设计行业纳税评估模型。要尽快制定基础税源信息采集规程，明确各税收管理节点信息采集维护的内容、时限、要求，强化税源专业化管理的可操作性。通过采集纳税人信息、内部信息、第三方信息、上级发布信息，利用行业管理评估模型对分户信息进行分析应用，实施针对性的专业化管理和评估。
四、强化战略规划意识，组成各级税收征管人才库，突出分析评估人才的培养，为税源专业化管理提供人力资源保证。
税收数据和分析评估人才是税源专业化管理所需要的两大战略性资源，税收数据的分析评估、加工应用需要高素质的人才来完成。从一定意义上说，分析评估的人才状况决定着税源专业化管理的成效。从目前来看，分析评估人才短缺成为左右税源专业化管理成效的最大瓶颈，必须要将税源评估分析人才队伍建设作为一项战略性长远性任务来抓。一是建立不同层级的税收管理人才库。要针对评估分析工作的需要，以需求为导向，加大对业务专家的培养力度，层层筛选一批素质相对较高的税收管理员充实到各级税收管理人才库中去，采取分类、分期、分批的办法，科学合理提炼培训需求，采取针对性的培训措施，进行系统的专业学习和专门训练，逐步建立起一支综合素质高、业务精湛、技能娴熟、类别齐全的专业化、复合型技术人才队伍，这是推行税源专业化管理的关键。二是要突出税源专业化管理特点，进行针对性的税收专业知识与技能的培训。不仅要强化特定行业税收业务知识，更要掌握对应行业类别的专业管理技能，了解特定行业的管理特点，加强行业性税收问题的学习和研究，开展不同层次的专业人才交流，逐步提高分析评估知识的创造、累积和共享水平，建立起分析评估知识库，汇集纳税评估的各类指标体系、数学模型等内容，为业务专家的学习提供良好的条件，并激励和引导税务人员加强专业化技能的学习与提高，在更大范围内培养业务专家，逐渐扩充分析评估人才的力量贮备，尽快提高整个系统税源专业化管理水平。（作者单位：宿州市地税局）
