征收土地必须出于公共利益已是常识，甚至有陈词滥调之嫌。它无异于正确的废话，因为公权力的性质决定了它只能为公共利益行动（其中，保障民众的个人权利是最重要的公共利益）。限制个人权利的公权力行为更应如此，何况征收是对个人重大财产最严重的限制行为？再说，哪些公权力行为不会与公共利益有或多或少的关联？
但貌似不言而喻的观念中，还有许多似是而非的成分。如何确定征收的公共目的，迄今仍是困扰我国立法的重要问题。
我国现代法制都直接或间接地借鉴自国外，包括征收制度，甚至征收这一概念也是舶来品。学者乃至立法者在思考具体制度的建构时，也从国外寻求灵感，舆论对我国征收实践的评判，很大程度上是将国外做法作为潜在的参照系。然而，对国外制度的解读不能停留于表面，只有系统地梳理清其潜在的制度背景和运作机理，才能为真正解决我国征地公共目的的困境提供有益的镜鉴而不是误导。
国外放宽公共目的的背景
2005年美国的凯洛等诉新伦敦市等案(Susette Kelo et al.v. City of New London et al.)（美国联邦最高法院以5:4判决新伦敦市市政府以经济发展为由征收个人地产的行为胜诉）曾在我国引起热切关注，至今仍被频频引以为据。人们似乎认为，为“经济发展”征地已成为征收制度的发展趋势和主流，甚至像美国人那样断言征收所应受到的公共目的的限制已不再重要。
其实，西方各国都有着类似从公用征收到公益征收的演进轨迹。始作俑者也非凯洛案。典型者如：1954年的Berman诉Parker案（为了重整华盛顿市区中的“破败区”而征收土地重新开发，类似于我国所言的旧城改造），和1984年的波兰镇社区委员会诉底特律市案（Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit，底特律市为挽留通用汽车公司不要迁走在底特律的工厂，以避免失业状况的恶化和税收的减少，征收包括波兰裔居民聚居的波兰镇（类似于唐人街）在内的土地，在改善基础设施之后交由通用汽车公司使用）。
但是，凯洛案等判例之所以要对宪法规定的征收前提条件的“公共用途(Public Use)”放宽解释，有其特殊的历史背景，即之前对“公共用途”解释过于严苛。早期征地的“公共用途”被严格解释为必须是“为公众所使用”的公共设施，例如公共道路、公园、国家博物馆等；甚至还要求这些设施必须是“公有的”。在这种严格的标准下，征收是否出于公共目的非常明显，极易判断，法院自然就享有对征地公共目的实质性的判断权，“立法机关并无实质性的选择”。
然而，这种严苛的限制，显然无法适应现代社会政府职能扩张的现实需要，尤其是由于城市化、市区的重整和就业等需求。这正是把“公共用途”解释为较为灵活和宽松的“公共目的或公共利益”的背景所在。但公共利益是一个极为模糊、动态的概念，为私人利益的行动具有正外部性，也会间接促进公共利益，这也决定了法院难以对公共目的作出实质性的审查，只能更多地尊重立法机关的判断。
征收必须由立法机关明确具体授权
上述案例里，还隐藏着一个基本背景，即：虽然对征收的公共目的的限制被削弱，动用征收权也仍需基于立法机关的明确授权，且立法机关的授权还应将公共目的尽量具体化。这也是为何在国外征收被认为是“立法行为”的原因所在（获得议会授权后，实施征收通常还要遵循司法性程序）。
原因很简单。公共利益虽然模糊但并非虚幻，其实“公共利益是每个个人利益的总和……正如社会是每个个人的总和一样（潘恩）”。作为民意代表机关的立法机关辩论、表决过程，自然是反映、判断公共利益最常规和首要的途径。
具体授权模式可分为两种：第一，以美国为典型，其联邦及大多数州都并无统一的征收法，征收权的启动必须基于立法机关的法案具体授权的事项。此模式可称为“分散”式授权。
第二，大陆法系国家（德国的多数邦）一般都有专门的征收法，明确列举出常见的可实施征收的公共用途。由于征收法中不可能穷尽公共用途，又都设有兜底条款，即规定其他单行法律也可授权为某种公共目的进行征收。故该方式可称为“集中”授权（为原则）的模式。
公正补偿只是征收的底线
不少人认为，只要给予公正补偿，征收的公共目的要求并不重要。的确，公正补偿同时具有保障财产权人权利、约束征收权的双重作用。但是公平补偿的最主要根据是“公平的市场价值”，这只是基于客观价值的补偿，很难考虑所有者的主观价值。
这是因为，征收补偿所基于的市场价格，只是模拟交易得来，无法评估出土地相对于被征收人的特殊价值。也许被征收土地的位置、环境和附属设施正合乎被征收人的现实与情感需求，这正是该土地现在属于他，而不属别人的原因；而且搬迁带来的麻烦成本和对新环境的适应成本往往无法得到补偿。
因此，即使根据市价补偿，可能仍低于财产相对于被征收人的真实价位。否则，土地产权人可能就以市场价卖给政府，也就不需要征收了。被征收人对其财产的主观价值仍无法获得补偿。
而且，公共选择理论有力地说明，即使真正民选的议员，即使民主地作出的决定，也并不一定能完全代表选民利益。再者，政府对资源的配置并非最佳，征收可能导致资源利用的低效。且征收也要耗费行政成本和公共资金等公共资源，并可能造成自然环境、资源等其他损害。
因此，不能认为只要进行公正补偿就可以有效保障被征收人权利、约束征收权。公正补偿只是征收的底线，但绝非全部约束条件。即使是立法机关授权的征收目的，仍需受到进一步限定。否则，凯洛案反对方大法官的激愤之言便不是危言耸听：“如果立法机关成为公共目的的最终裁判者的话，那么宪法的公共用途条款便不过是动听的废话而已！”
由此便不难理解，为何那些放宽征收公共用途限制的判决，往往都是以极微弱的优势通过，还不厌其烦地强调，这种宽让要受到严格的条件限制。
更重要的是，凯洛案并不能代表征收制度的走向。事实可能恰恰相反！例如，凯洛案判决前，美国只有8个州明确禁止以“发展经济”为由动用征收权；判决之后到2007年，美国50州中反倒有42个州通过了立法限制以所谓“经济发展”为目的征收土地，其中21个州更明确禁止类似凯洛案中的土地征收。
对立法机关授权的限定方式
美国人惊呼公共用途对立法机关的约束几乎沦为“无牙的”老虎，但立法机关的授权还是受到一定的约束。
首先，在启动征收时，仍要经过正当程序，先行判断征收申请是否确属立法授权的公共目的所必需。日、法等国则专门另设前置的公共目的认定程序。
其次，司法机关仍有权审查立法机关的授权是否明确、是否确属公共目的所必需，依照立法授权实施的征收行为是否确属授权的目的所必需。当然，公共利益与私人利益的界限并非判然分明，因而不可能一劳永逸地确立一个可适用于所有案件并“绝对准确的判别标准”。但是，仍存在并可找到相对、动态的实体标准。
例如，即使在宽纵公共目的限制方面最“恶名昭彰”的Poletown案判决中，仍同时强调：尽管征收的目的不排除一定的商业利益因素，但公共利益必须是明确、显著的，是最主要的动因；如果私人用途是首要、支配性的，即使征收会附带促进公共利益，也不符合公共用途的要求。
由此也可看出，为“经济发展”而可以征地的说法，只是泛泛之言。而且，征收对于实现公共目的必须是必要的；政府也不得为增加财政收入征收土地。凯洛案和Poletown案判决倍受诟病的重要原因正在于，征收的目的中包含了保证当地税收的因素。绝对不能允许政府单单直接为财政收入而征收土地。
总之，现代诸国放宽征收的公共目的约束背后，隐含着特定的历史与制度背景。征收必须基于立法机关明确、具体的授权，并需在启动征收时通过相应的正当程序先行认定是否合乎法定目的，而法院则享有最终的审查权；并且仍要符合相对、动态的实体标准。否则就不能称之为“合法认定的公共需要”，征收将可能归于无效。
对我国的启示及实施的困境
我国的征收补偿并不能完全体现土地的市场价值。城市土地征收中，尽管对房屋的补偿能在一定程度上体现土地的价值，但仍可能不完全；而农村集体土地征收中，土地补偿的标准则远低于土地的市场价格。在政府同时垄断土地一级市场的情况下，征地的利益空间巨大。在这种情况下，如果不强调征收的公共目的限制，征地行为自然就更为泛滥，被征收人的损失也就更大。
我国正处于城市化进程中，且远未完成（当然城市化的用地需求并非都要依赖于政府征地，土地的市场配置和民众的自发建设应成为城市化的主要途径）。政府有发展经济的广泛权限，有极大的征地权，也有现实的动力与压力。那种认为应把我国征地范围限定于严格、狭义的公共设施的主张，可能不敷实用。
各界一直对如何在立法中“明确界定公共利益”或制定一个公共利益目录煞费苦心，但绝不可能在一部立法中明确穷尽规定征收的公共目的。其实，首要的问题是，征收必须获得作为立法机关的人大或其常委会（下简称人大）的明确、具体授权。而且（加上“而且”可能会更好一些？因为上面一句是从理论上来说的，而中国法律的明确规定则是更进一步的论据），征地无疑属于法律规定的应由人大审议的“重大事项”。然而，我国土地管理法等相关法则只是简单地复制宪法中征收土地“必须为了公共利益”的规定，实践中绝大多数征收也都没有人大的具体授权。
至于是采取英美的立法机关分散单项授权模式，还是采大陆法系全国性立法集中授权为原则+单行法律个别授权为例外的模式，是相对次要的问题。就我国的实情而言，后者似更为适宜。
即使各地据全国人大的立法明确授权的可征收事项而试图征收时，仍可能需当地人大的审议、授权。尤其是大规模的征地，至少涉及到耗费巨大的公共成本以及土地资源的重新配置，并对当地的社会经济影响巨大，无疑属于当地的“重大事项”。
其次，即使依据人大授权启动征收，还应经过正当程序先行对征收申请是否合乎人大授权的征收目的进行判断，现行法上和实践中根本没有此类程序。法院对此判断享有最终审查权。
困难在于，在现行法律框架下，对人大征收授权是否确属公共目的，法院无权直接审查，而实际中对人大的监督机制又无从着手。尽管在法律上人大至高无上并近乎全能，但事实上其民意代表性及其地位与作用，还有待艰苦的努力。在法院权威有限的情况下，对其可以审查的事项，也往往力不从心。
也正是上述缺陷，致使在不少征收实践中，尽管当地政府认为其征地行为完全出于公共目的，但被征收人和民众却难以认同。许多征地行为往往涉及大量的商业因素，更容易招致质疑，更需要通过上述程序来证明征收出于公共目的。
也正是考虑到人大与法院的现况，应直接在相关立法上规定相对但又尽量明确的实体限制标准，至少如：征收必须是直接为实现重大的公共利益所必需的情况下方可为之；并可同时明确规定排除条款，至少如：禁止直接为私人（商业）目的或其占主要地位情况下进行征收；禁止为财政收入进行征收等。另外，确保公正补偿，对限制征收范围尤其是有效减少为财政收入征地的可能性，至关重要。
还要指出的是，按照城市土地国有的规定，但凡城市发展而被纳入城市范围的农民集体所有土地，都必须通过征收“变性”为国有，而无论是否出于“公共利益”。
在我国的征收中，集体土地（主要是城郊及城中村）征收占绝大多数。城市建设真正的快速发展是改革开放之后近几十年的事，城区重整的需求相对较小，城市中能拆的也拆差不多了。同时，农民集体土地的建筑密度通常远低于城市土地，拆除与补偿成本本来就较低，征收集体土地的法定补偿标准也很低。因此相比于城市土地，征收农民集体土地的难度和成本往往要小很多。这就导致土地征收必须“为了公共利益”的宪法规定更难于落实。如何解决这一问题，对落实征地的公共目的限制实不容回避。
凡此种种，不难看出，阐明征地公共目的的原理尽管不易，但仍可努力做到；如何使其在我国落实，其难度更远甚于前者。
（作者为中国人民公安大学法律学者）
导读：征收土地必须出于公共利益已是常识，甚至有陈词滥调之嫌。但貌似不言而喻的观念中，还有许多似是而非的成分。如何确定征收的公共目的，迄今仍是困扰我国立法的重要问题。
现代诸国放宽征收的公共目约束的背后，隐含着特定的历史与制度背景。无论如何，征收都必须基于立法机关明确具体的授权，并需在启动征收时通过正当程序先行认定是否合乎法定目的。法院则享有最终的审查权，并且仍要符合相对、动态的实体标准。否则就不能称之为“合法认定的公共目的”，征收将会归于无效。
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