不能以“特殊性”破坏供地政策

　　改革开放后，我国借鉴一些国家和地区发展经济的经验，通过招商引资与开发园区建设来拉动地方经济发展。地方政府普遍将此作为最重要的发展经济策略来推行，对经济增长确实起到了积极作用。但由于过分依赖以大量、低价的土地作为招商手段，各类园区的土地利用效率一直不如人意。2004年国土资源部对全国开发区进行过一轮治理整顿，开发区数量从6015个减少到2053个，规划面积从3.54万平方公里压缩到1.37万平方公里，并制定一系列政策与标准对园区土地节约集约利用进行引导与考核。

　　只要土地仍然是各地招商引资的招牌，园区用地存在的问题就难以得到根本扭转。近几年来，地方园区建设的一个新动向是很多地方政府以各种产业特殊性的名义来给予用地优惠，如总部基地、文化创意产业园、2.5产业园区等，总体做法是在用地上把各种产业等同于第二产业给予优惠对待。2010年，国务院出台《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，要求从财政、税收、金融等方面给予政策支持，并没有把土地政策的支持纳入其中。而各地在落实的时候，最直接的表现是，以发展战略性新兴产业为名建立的各种示范园区、基地蜂拥而起，特殊的用地政策成为园区宣传中的一个重点。

　　这些优惠措施不一而足：大多地方要求在规划上多留空间，优先纳入年度计划，优先办理供地手续；在供地方面，除了一般的招拍挂供应外，有地方提出先公示后协议供地，还有提出符合条件的公益性科研机构用地可以划拨方式供地；在出让价格上，有地方规定可按不低于所在地土地等级相对应工业用地出让最低标准的70％确定土地出让底价，有地方规定一个支付上限标准，超过的土地价款由园区补贴支付，甚至还有地方提出软件产业凡以出让方式取得土地使用权，可免交土地出让金。

　　战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业，对于推进我国产业结构升级、加快经济发展方式转变和构建国际竞争新优势意义重大。对此类产业进行政策倾斜的做法国内外早有先例，但倾斜度如何掌握很重要，毕竟还有一句话叫“过犹不及”。各种措施泥沙俱下，一些地方出台的政策有意无意地留下漏洞，不仅使企业以战略性新兴产业为名义圈地，造成土地低效使用，还对当前土地管理政策体系的完整性造成危害，使管理政策形同虚设。

　　比如，近十年来我国在经营性用地供应上不断推进招拍挂的公开、竞争性方式，而在战略性新兴产业方面，有的地方要回到协议和划拨方式，可这类产业并不在《划拨供地目录》和《协议出让国有土地使用权规定》允许的范围内，地价补贴甚至零地价更是近年来政策所禁止的；极个别地方甚至提出战略性新兴产业是“政产学研”高度结合的产业，多种业态混合，因此要允许在工业用地范围内建设住宅、商业和休闲等设施。如果按此实施，对我国地方政治经济生态有所了解的人都知道，假借名义拿工业用地搞房地产开发将会失控。

　　战略性新兴产业真的有那么特殊吗？非要用供地上的优惠才能推动其发展？其实并无必要。这类企业前期主要是进行技术研发，占地并不大，而且由于技术新颖且更替演进速度快，企业的生命周期难以实现预计，这恰好可以通过政府提供孵化器或者标准的办公楼、厂房来解决其前期用地需求，还缓解了企业初创期的资金压力，等企业上规模进入轨道，再通过出让方式供地也不迟。至于住房、商业和休闲需求，也同样可以通过政府统一规划建造、分期出租的方式来提供，杜绝以办企业为名拿地干其他产业。

　　其实，地方政府有时是特意给出一些政策，主要是这些产业的投资具有区位的适应性和可移动性，为了和其他地方竞争获得投资，有意迎合企业一些不合理的需要。今年5月30日通过的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》强调，推动战略性新兴产业健康发展，要充分发挥市场配置资源的基础性作用。此话对战略性新兴产业的土地资源配置同样适用。从根本上来说，不断提高土地节约集约利用程度，其重要性远远超过个别企业能否在某地落地。这也是地方管理者应有的判断。