工商部门监管流通环节食品QS标志监管的法律依据

食品QS标志是由国家质检部门负责认定和实施的一个行政许可制度，但《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第六十五条第二款已经明确规定“本条例第四十六条至第五十一条规定的行政处罚由工业产品生产许可证主管部门或者工商行政管理部门依照国务院规定的职权范围决定。”《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）明确规定了“工商部门负责食品流通环节的监管”，中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号）对食品安全监管的部门分工进一步作了明确“工商部门负责食品流通环节的质量监管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为；要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。”这就充分赋予了工商部门对流通环节食品安全监管的职责，也说明了在对流通环节食品QS标志监管主体上工商部门是适格的，是有法律依据的。

   QS标志是食品市场准入制度，那么在查处流通环节无QS标志食品案件中工商部门是否具有明确的法规规定的职权依据呢？《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十七条就有明确的规定：

   “第三十七条　县级以上工业产品生产许可证主管部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本条例的行为进行查处并可以行使下列职权：

    (一)向有关生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的单位和检验机构的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解有关涉嫌从事违反本条例活动的情况；

    (二)查阅、复制有关生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的单位和检验机构的有关合同、发票、账簿以及其他有关资料；

    (三)对有证据表明属于违反本条例生产、销售或者在经营活动中使用的列入目录产品予以查封或者扣押。

     （三）工商部门在实施流通环节QS标志监管上对具体违法行为的定性和查处依据

    《条例》第五条明确规定“任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”。对于食品，QS标志就是生产许可证的一个外在的表现形式。同时，该条例第四十八条明确规定了罚则“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。也就是说对于未依法取得《食品生产许可证》并加贴QS标志而上市销售的无QS标志食品工商部门是有权进行处罚的。

同时，《国家工商行政管理总局关于工商行政管理部门对流通领域工业产品生产许可证监督管理职权的答复》（工商法字[2006]78号）也作出了明确的答复，进一步明朗化了工商部门在对流通环节工业产品生产许可证监督管理上的职能职权。所以，作为流通环节食品QS标志的监管，工商部门是适格的，其职责、职权是有明确的法律依据的。

     误区之一：将QS标志认定为国家标准，依据《中华人民共和国产品质量法》执法

     在流通环节食品QS标志的监管中，有很大一部分执法人员将QS标志认定为国家标准，认为经营者销售无QS标志食品应当依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”执法。这是没有理解QS标志的含义所导致的，也是对国家标准的误解。依据《中华人民共和国标准化法》的相关规定，国家标准是指全国范围内统一的技术要求，由国家标准化管理委员会负责制定的，比如水泥的国家标准、月饼的国家标准等。也就是说QS标志是一种市场准入标志而非是国家标准，就不能依据《中华人民共和国产品质量法》执法。

    误区之二：将所有上市销售的无QS标志食品都视为无《食品生产许可证》食品进行处理

     在执法实践中，对28类纳入生产许可证管理的食品检查中，往往会把外包装上未标示QS标示的食品全部依据违反《工业产品生产许可证管理条例》第五条之规定按照销售未取得生产许可证的列入目录的产品来定性。但是这其中就忽视了几个问题：

    1、食品生产日期和纳入认证日期之间的关系；有些产品在出厂时是不需要办理生产许可证的，后来又明文规定纳入食品质量安全市场准入制度，但是这部分食品还在保质期内上市销售。比如，检查中发现上市销售的生产日期为2007年1月以前的、尚在保质期内的13类无QS标志食品，我们就不能一概而论进行查处。所以在监督检查过程中我们就应该区别对待，不应该纳入查处范畴的坚决不能乱查处。

     2、食品生产企业在生产本批次的食品前已经取得《食品生产许可证》，并且也经过出厂检验的，但是未将QS标志标示在食品外包装上而上市销售的，也不能按照销售无生产许可证食品查处。

    （一）依据《条例》之规定，对于销售或者在经营活动中使用未取得《食品生产许可证》的食品的，以五万元作为处罚下限，执行上有难度。目前我国各地区的经济发展不平衡，在执法实践中，对一些经营规模小的零售商以5万元作为起点进行处罚是难以执行的。

    （二）外包装无QS标志食品并不完全等于无《食品生产许可证》生产食品。在执法实践中检查、辨别和调查取证较难。外包装无QS标志食品，有些存在食品强制认证的时间和生产时间之间的时间差问题，有些存在有生产许可证但是未在食品外包装上标注的问题。针对不同的情况，就不能一概而论。对外包装上无QS标注的食品一律作为无生产许可证进行处理。所以在具体的执法实践中要对不同品种进行逐项查验，存在一定的难度。

    （三）对于销售已经取得《食品生产许可证》但是未在食品的外包装上加贴QS标志的行为法律法规没有明确工商部门的处罚权。在处理销售无QS标志食品中，对于经营者销售的食品已经是取得《食品生产许可证》并按照法定条件生产、出厂检验，但是产品外观没有加贴QS标志的这类食品，依据《食品生产加工企业质量安全管理实施细则（试行）》第四十七条之规定“不得出厂销售”，同时该《实施细则》第八十三条也明确了这种行为应当承担的法律责任，但是处罚主体针对的是生产企业，不在流通领域，不适用于工商部门。工商部门在监管这部分食品时就存在一定的法律真空，有待进一步完善。

五、工商部门监管流通环节无QS标志食品工作探讨

     查处上市销售无QS标志食品，作为保障食品安全和人体健康，意义深远，责任重大，我们在流通环节食品安全监管中必须要严格执法，对于巡查中发现上市销售无QS标志食品的一律要进行严格查处，该下柜下架的要下柜下架，该处罚的要严格处罚，严格杜绝无QS标志食品流入市场，危害人民群众生命财产安全。同时，在查处上市销售无QS标志食品案件中，必须要严格调查取证程序，必须有明确的证据证明食品销售者经营的无QS标志食品是未取得《生产许可证》的食品才能够进行处理。

    在查处上市销售无QS标志食品中，不应该一概而论，而应该视违法行为轻重和危害后果区别对待，对于一些货值金额比较低，还没有造成危害后果的，不应该就按照《工业产品生产许可证管理条例》之规定进行执法，而应该将工作重点放在引导建立行业自律制度上。通过引导建立完善行业自律制度，逐步规范经营行为，对经营者进行教育警示，逐步让无QS标志食品自动退出市场，让生产企业违法生产的不合格食品无销售市场，这才是我们治本的目的和途径选择。

    查处销售无QS标志食品，重在查处批发商、生产商的销售部，要从这些源头上进行严格管理。查处工作中要注意工作方法，攻大*戒小过，对于批发商、生产商的销售部等要严格查处，从重查处，发现一起打掉一起；但是，对于一些小型的零售商，并不一定要按照《工业产品生产许可证管理条例》之规定五万元起罚，而应该本着打击和维护的原则，追根溯源。对日常监管中发现有上市销售无QS标志食品的经营者，对于危害性质不严重、经营规模较小的一些，我们应该责令其退市下架，并对其进行警示教育。而对于食品批发商、食品生产企业的经营部等具有较大辐射力和影响面的经营者，我们在查处销售无QS标志食品上就应该从严从重进行处理。

     对于上市销售无QS标志食品的，工商部门在依法查处销售无QS标志食品案件的同时，还要将生产厂商的基本信息提供给生产地的质检部门，追根溯源，加强部门之间的协作，将制售无QS标志食品的不合格食品的生产者、经营者彻底打灭。