浅析行政执法中的告知

行政执法中的告知，是指为了保障公民、法人及其他组织的合法利益，有效规范行政执法行为，法律规定的行政主体在执法过程中让行政相对人知晓行政执法人身份、实施行政行为的法律依据和理由、行政行为内容、相关法律后果以及行政相对人享有的权利和救济方法的程序与义务。告知是行政机关必须履行的法定程序和义务，行政机关未履行告知义务或告知存在严重错误属于不作为或乱作为，将直接导致具体行政行为无效。

一、行政机关的告知义务

设置告知程序是教育与处罚相结合、行政公开原则的具体体现，是现代行政程序法的一项重要基本制度。行政相对人可以据此行使辩护权，切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。因此，行政法规定，行政机关及其工作人员在实施行政执法活动、作出可能对行政相对人不利的行政行为时，应该让行政相对人了解相关事项及有关权利，并通过适当的途径告知行政相对人。

依据我国现行法律的规定，在行政执法中行政主体有5项告知义务：告知执法身份和行政相对人有申请回避的权利及如实回答询问、提供证据的义务，告知行政行为的具体内容和行政相对人享有的陈述申辩权、听证权，告知实施行政行为的法律依据和理由，告知相关法律后果，告知行政相对人享有的救济权利和救济方法。

二、行政机关的告知依据

有关行政机关告知义务的法律规定，主要涉及《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》。一些部门规章也对告知程序作出了规定，如《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》。行政机关履行告知程序的前提是作出可能对行政相对人不利的行政行为。一般理解，只要是作出不利于行政相对人或者有可能不利于行政相对人的行政行为，就应当作出告知。

对工商行政管理部门来说，需要告知的情形主要集中在行政处罚、行政强制、行政许可和企业信息公示4个方面。

1.行政处罚

《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”根据《行政处罚法》第四十一条的规定，如果行政机关不依照本条向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，将直接导致行政处罚决定不能成立。除此之外，《行政处罚法》还对听证程序的告知作出了规定。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

2.行政强制

《行政强制法》对于告知的规定相对于《行政处罚法》更加明确，要求也更为严格。《行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录。这是关于行政执法告知程序的具体规定。《行政强制法》还明确规定，案件与查封财物的移送，延长查封、扣押的决定，检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间，延长冻结的决定，以及加处罚款或者滞纳金的标准，都应当告知当事人。

3.行政许可

与《行政处罚法》《行政强制法》相比较，《行政许可法》对告知程序的规定，在立法上有了新突破，确立了一次性告知原则。《行政许可法》第一次以法的形式明确了对利害关系人的告知，规定对于“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。对行政机关及其工作人员不履行告知程序或不一次性告知，《行政许可法》明确了法律责任。

4.企业信息公示

《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》同样对告知程序作出了规定。《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第八条规定：“在送达行政处罚决定书时，工商行政管理部门应当书面告知行政处罚当事人行政处罚信息将向社会进行公示。”国家工商总局还制定了专门的法律文书——行政处罚信息公示告知单。这是国家工商总局继行政处罚法律文书中的行政处罚告知书和行政处罚听证告知书之后，再一次以固定格式的法律文书明确了告知的内容。

三、行政执法告知在实践中存在的问题

1.行政执法告知缺乏专门性规定

目前，对于行政执法告知程序，没有专门的法律、法规或者规范性文件作出具体规定。一些法律、法规虽然涉及告知程序，但没有规定告知的方式。行政机关在实施对行政相对人有不利影响的行政行为时，有的口头告知，有的书面告知，有的采用固定格式的告知文书，有的仅在询问笔录或现场检查笔录中记载，各地做法不一。

2.对利害关系人知情权保护不够

除行政相对人外，利害关系人应享有被告知权。目前，除了《行政许可法》外，相关法律法规没有对利害关系人的告知作出规定，这无疑会影响利害关系人的知情权。

3.法律责任没有明确

对于行政机关履行了告知程序但存在告知瑕疵，如告知错误、告知内容欠缺等，法律并没有规定法律责任。《行政许可法》只规定了行政许可告知违法的行政责任。

四、完善行政执法告知的建议

1.对于完善立法的建议

笔者建议，在立法中对告知程序增加6个方面的规定：明确规定告知应当采用书面方式；明确规定作出行政处罚决定前的具体告知时间；明确规定告知事项应当完整、具体；明确规定被告知对象的范围包括除当事人以外的其他与行政行为有关的利害关系人；明确规定告知瑕疵的补正方法；明确规定执行告知程序存在错误的，行政执法机关工作人员应当承担的法律责任。

2.对于制定规范性文件的建议

在立法滞后的情形下，应当制定相关规范性文件，如《工商行政管理执法告知程序规定》，明确行政执法告知的程序。

笔者认为，行政执法告知程序包括7个方面的内容。

（1）行政执法人员实施具体行政行为时，应当向当事人出示行政执法证件，表明执法身份和执法权限，并将这一口头告知的内容，在现场检查笔录、询问笔录中予以记载。

（2）行政执法人员实施行政检查时，应当告知当事人检查的内容和要求。告知行政检查所依据的法律条文，并在现场检查笔录中载明。

（3）行政执法人员采取行政强制措施时，应当告知当事人行政强制所依据的法律依据。告知当事人行政强制措施的具体内容，告知当事人享有陈述申辩权，如不服可依法申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。

（4）作出行政处罚决定的，在作出行政处罚决定前，行政执法人员应当告知当事人其违法行为的事实、承担的法律责任以及对其处罚所涉及的法律、法规、规章条款的相关内容。告知当事人依法享有的陈述权、申辩权、听证权以及申请执法人员回避的权利。在作出行政处罚决定时，应当同时告知当事人如不服可依法申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。同时，还应当告知当事人行政处罚的内容将在“企业信用信息公示系统”公示。

（5）行政执法人员实施行政检查、行政强制、行政处罚、行政许可的告知，以书面告知形式为主。采用口头形式告知的，事后应当记录在案。

（6）对于书面告知文书，建议国家工商总局制定统一格式的行政执法告知书，对市场监管行政执法的告知程序作出规定。即使口头形式的告知，也应当统一规范口头告知的内容，并记录在案。

（7）除上述内容必须告知的以外，按照政务公开制度的要求，行政执法部门还应当采取不同形式向当事人告知工作流程、办事纪律和违纪投诉途径。

□江西省莲花县工商局　李晓斌