案 情
2014年10月13日，办案机关收到G市监察局作出的监察建议书，指出该局在查办有关案件过程中发现D镇15号地块存在串通拍卖问题，要求办案机关对串通拍卖进行查处。2014年10月17日，办案机关成立专案组，对本案正式立案调查。
经查，2011年7月，G市国土资源局将D镇15号地块挂牌拍卖，拍卖面积为51.824亩，熊某、罗某、刘某决定合伙购买该宗土地开发商品房。为防止报名单位达不到规定数量，罗某安排王某单独报名参加竞拍。2011年7月27日，熊某、罗某、刘某共同出资，以熊某名义交纳2400万元土地竞拍保证金参与竞拍，王某也于同日交纳2400万元保证金，另有蒋某和李某参加竞拍。为确保土地竞拍成功，罗某多次劝李某退出，承诺支付一定费用，李某当场未同意。同时，罗某与蒋某达成协议，蒋某答应退出竞争，罗某向其支付260万元。2011年7月28日，D镇15号地块公开拍卖，底价8250万元，蒋某、王某未举牌叫价，李某仅举牌两次，熊某最终以8400万元竞拍成功。拍卖结束后，蒋某得到感谢费260万元，王某得到感谢费10万元。其后，罗某向李某支付260万元感谢费。
2011年10月，G市公安局对罗某等人的涉嫌串通投标行为进行立案侦查。2014年4月，G市公安局以串通投标的名义追缴蒋某违法所得260万元，追缴李某违法所得260万元，追缴王某违法所得10万元、土地补偿款90万元，追缴罗某土地补偿款1000万元。
分 析
1.本案是否属于一事二罚
第一种意见认为，公安机关已对案件作出刑事处理，根据刑事优于行政的原则，工商机关不应再作行政处罚。
第二种意见认为，虽然公安机关已追缴违法所得和土地补偿款，但并未对当事人的违法行为作出行政处罚。《行政处罚法》第二十四条的规定是指当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。对于本案当事人，办案机关可以作出行政处罚。
对于这个问题，办案机关多次请示四川省工商局，G市纪委、法制办和检察院，最后形成一致意见，由工商机关对当事人的违法行为作出罚款的行政处罚。
2.谁是本案的违法主体
第一种意见认为，熊某、罗某、刘某3人共同出资以熊某名义参与竞拍，竞拍成功后土地使用证以熊某名义办理，应认定熊某为违法主体。
第二种意见认为，熊某、罗某、刘某3人股份均等，3人均为自然人而非法人或其他经济组织，3人都应是违法主体。
办案机关讨论后认为，熊某、罗某、刘某、蒋某、李某、王某之间是竞买人关系，熊某、罗某、刘某3人支付蒋某、李某、王某财物以低价取得土地使用权。因此，熊某、罗某、刘某、蒋某、李某、王某等6人为本案违法主体。
3.本案是否超过追责时效
第一种意见认为，本案已经超过追责时效。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中熊某等人的违法行为终止之日是实施贿赂行为之日，从2011年7月28日到办案机关查处其违法行为时已超过2年的追责时效。
第二种意见认为，涉案违法行为在2011年10月已被公安机关发现，2014年4月才办结。行政机关对当事人依法作出处理，没有超过追责时效。办案机关同意第二种意见。
4.法律适用性分析
第一种意见认为，本案属于土地拍卖违法案件，应适用《拍卖法》定性处罚。
第二种意见认为，本案属于串通招投标案件，应适用《招标投标法》定性处罚。
第三种意见认为，本案属于不正当竞争，应依据《反不正当竞争法》第十五条定性处罚。
第四种意见认为，本案属于商业贿赂，应依据《反不正当竞争法》第八条定性处罚。
在本案中，D镇15号地块土地使用权拍卖活动由G市国土资源局土地储备交易中心公开举办，该交易中心属于自收自支的事业单位，承办G市一、二级土地市场交易等职责。根据《拍卖法》第二条的规定，该法适用于我国境内拍卖企业进行的拍卖活动，因此本案不适用《拍卖法》。国家工商总局在《关于江西省东乡县土地使用权拍卖中串通行为法律适用问题的答复》（工商市字〔2002〕第160号）中指出，非拍卖企业举办的拍卖活动中的串通行为不适用《拍卖法》。
《招标投标法》第三条规定，在我国境内进行工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标，但该条款未对国有土地使用权拍卖行为进行规定。因此，本案不适用《招标投标法》。
根据《反不正当竞争法》第十五条的规定，投标者不得串通投标，抬高标价或者压低标价。投标者和招标者不得相互勾结，以排挤竞争对手的公平竞争。本案中，有关部门对D镇15号地块土地使用权进行公开拍卖，而不是招标投标，因此，本案不应适用《反不正当竞争法》第十五条的规定。
办案机关认为，本案中熊某等人为了取得涉案土地使用权，采取给予他人财物的方式让其放弃竞拍，以低价取得土地使用权，违反了《反不正当竞争法》第八条的规定，属于商业贿赂行为。
5.本案中的行政处罚自由裁量是否得当
蒋某、王某在涉案土地拍卖报名前就已达成串通协议,行为性质严重，应当从重处罚。李某拍卖前虽未答应熊某的要求，但事实上配合其实施了低价竞拍行为，客观上造成该地块成交价格明显低于市场价，其后又收受260万元现金用于个人开支，行为性质严重，应当从重处罚。不过，李某2012年4月1日主动到公安机关投案自首，应酌情减轻处罚。
2011年10月，公安机关对罗某等人立案侦查，追缴了土地补偿款1000万元，罗某现已被法院以行贿罪判处有期徒刑3年。根据刑事优于行政的原则，对罗某不再进行行政处罚，对熊某、刘某予以一般处罚。
处理结果
办案机关对熊某处以罚款10万元，对刘某处以罚款10万元，对蒋某处以罚款15万元，对李某处以罚款13万元，对王某处以罚款15万元。
□四川省工商局 黄 健
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